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　　近年來，我國城市綠地面積增長很快，城市綠地系統(tǒng)的結構發(fā)生了變化。綠化事業(yè)的實踐，出現(xiàn)了量的增長，發(fā)生了質的變化，出現(xiàn)了許多新的特征。

　　產業(yè)化和權益平衡

　　1.城市綠化是一門新興的產業(yè)

　　城市綠化的建設過程、功能要求和經營目的與林業(yè)有所不同，但都是生產建設的組成部分，一個是以取材為主，一個是以環(huán)境保護為主。城市綠化是對社會環(huán)境資本的投入，其經濟回報是多方面的，而且是十分豐厚的。城市對園林的需求分為兩個方面：一是作為基礎設施；二是作為休閑設施。前者應當由市政當局作為公共產品共給全體市民，后者則可以由法人實體作為法人產品提供給部分市民。

　　(1)綠化建設所投入的綠化材料，在合理的養(yǎng)護下，將不斷增加物質量，為社會積累財富。發(fā)揮著越來越大的環(huán)境效益。其優(yōu)化環(huán)境質量，提高人民生活水平的功能，形成提升城市以及社區(qū)價值的砝碼。

　　(2)綠化的環(huán)境功能，是潛在的生產力，融合在社會生產的全過程中，作為一項重要的環(huán)境資本，是可持續(xù)發(fā)展的保障條件之一。許多城市和社區(qū)出現(xiàn)了"以綠引資，因綠興市"的連鎖反應，因環(huán)境改善、景觀美化，而招來投資者、旅游者，繁榮了經濟。

　　(3)城市綠化形成的"經濟波瀾"滲透在社會經濟和人民生活的各個方面。結合城市建設工程進行綠化建設，以及在人口稠密、建筑擁擠的地區(qū)進行"拆房建綠"，對國家和建設單位來說，都是一筆不小的投入。但是綠化建設所形成的經濟動力，涉及許多經濟領域。除了投資者直接受益以外，對社會經濟的拉動作用是很大的，只要進行綜合核算，其經濟效益將大大超過投資額。由于經濟效益的誘導效應，提高了投資主體的"綠化覺悟"，推動了綠化建設的自覺性、主動性。

　　2.權益的平衡問題值得探討

　　城市綠化所形成的環(huán)境效益，不受疆域的約束，無論投資者還是非投資者，都可以不受限制地在自然空間里均衡地得到享受，由此形成了環(huán)境效益普遍性的特點。對那些沒有依法負擔應有的綠化建設任務或沒有達到法定綠化數(shù)量的單位來說，應該以環(huán)境評價、計量為標準，向社會做出補償。把外部化的經濟成本轉向內部化，才能從利益驅動的高度，調動其綠化建設的自覺性、主動性。同樣，某些依法進行了環(huán)境綠化建設達到或超過法定指標的單位，政府對這類單位在稅費負擔方面給以優(yōu)惠才比較合理。

　　目前對綠化的環(huán)境效益，還處在有認識無評價或有評價無計量的狀況。多數(shù)單位對綠化的效益還停留在從概念到概念的水平上。從深化城市綠化管理要求出發(fā)，應從法制和管理上推行綠化環(huán)境經濟效益評價、計量。這一舉措在工作的初始階段應該刪繁就簡、由粗到細、循序漸進地逐步推開，以便比較具體地反映綠化的經濟效益。這是確立城市綠化的性質、地位，促進綠化事業(yè)發(fā)展的一項重要措施。

　　綠化管理法制化

　　法制建設是管理能力的建設。法制建設的出發(fā)點，在于以立法的形式把城市綠化規(guī)劃目標，化作具體任務，落實到社會各項經濟活動中去。隨著市場經濟的發(fā)展和城市綠化事業(yè)的推進，實施管理中有些問題值得重新探討。

　　根據(jù)市場經濟體制和城市綠化事業(yè)發(fā)展的新階段，增加了"依法治綠"迫切性，需要以法制保障綠化事業(yè)的發(fā)展。目前應該清理計劃經濟體制的影響，在《城市綠化條例》的基礎上，對改革開放以來行之有效的政策措施用法律形式固定下來，修改與市場經濟和"入世"不相適應的法規(guī)、條例。至少應該研究以下這幾個方面的問題：

　　(1)面對綠化事業(yè)社會化的特點，確立綠化建設在經濟社會發(fā)展中的地位、社會各方的職責和權益；

　　(2)面對綠地面積增加、質量提高的現(xiàn)實，確立全社會發(fā)展綠化和維護綠化的法律保障；

　　(3)對新興的、發(fā)展中的綠化產業(yè)，要依法規(guī)范市場秩序，建立相應的中介機制、監(jiān)管機制。

　　幾個問題

　　1.加強維護"綠線"的嚴肅性

　　"綠線"的劃定是實現(xiàn)綠化規(guī)劃的前瞻措施，維護"綠線"比劃定"綠線"更重要。當今實施的"拆房建綠工程"，對當代人來說是個大成就，但需要以數(shù)倍、數(shù)十倍的投入進行環(huán)境重塑。應該嚴守規(guī)劃，從法制出發(fā)，像維護"紅線"一樣，維護"綠線"的嚴肅性，控制建筑物、構筑物的新建，制訂土地轉讓、土地借用、房屋拆建等的法制措施。

　　2.調整農業(yè)生產結構，協(xié)調綠化發(fā)展

　　當今，城市綠化是涵蓋城鄉(xiāng)的系統(tǒng)工程，近郊、遠郊都納入了城市綠化系統(tǒng)規(guī)劃之中。調整農業(yè)生產結構、采取綠化與生產相結合的措施、開展多種經營，是城鄉(xiāng)一體化大規(guī)模發(fā)展綠地的基本措施。回顧人類的生產歷史，綠化、植樹從來就是謀求生存、富民強國的手段。為農業(yè)生產者開辟生產致富的道路，是發(fā)展綠化的必由之路。在法制建設和綠化管理中，應該研究解決資金投入、合作經營以及土地使用、農業(yè)稅收等方面的扶持政策。

　　3.養(yǎng)護管理法制化

　　城市里的一切綠地、樹木，不論所有權屬于誰，都是綠化系統(tǒng)的組成部分。做好所有綠地、樹木的養(yǎng)護管理，使其茁壯生長，是發(fā)揮綠化效益、提高城市綠化水平、鞏固綠化成果的關鍵，與發(fā)展具有同樣意義。我國法律、法規(guī)已經規(guī)定，即使是綠地、樹木的所有者，也不準損壞樹木、侵蝕綠地。綠化事業(yè)發(fā)展到目前的水平，需要以立法的形式把綠地、樹木、養(yǎng)護、管理列為所有者的責任。國外在城市綠化管理中，不乏這方面的先例。需要制定不同的養(yǎng)護質量標準，把養(yǎng)護管理責任落實到單位和市民中去，建立賞罰法規(guī)。同時，興辦綠化養(yǎng)護企業(yè)，開發(fā)綠化養(yǎng)護市場。實行集約化經營，為社會綠化養(yǎng)護服務。

　　4.綠化效益的技術保障

　　城市綠化效益來源于功能，功能來源于綠地的數(shù)量和質量，環(huán)境效益、社會效益都是以植物為基礎的。在當今綠化建設高速發(fā)展的時候，應該制訂綠量指標、建筑物限制指標，從技術政策上保障綠化的實效。

　　5.市場導向

　　僅以"國家園林城市標準"為例，要達到其基本要求，需要投入的土地即接近城市土地面積的1/3，城市中任何行業(yè)都沒有這樣多的土地投入。在城市基礎設施建設和民用建設中，對綠化的投資，都占有相當比例。城市綠化產業(yè)正蒸蒸日上地活躍在市場經濟大潮中。全社會對綠化建設的投資，以及市民對綠化的消費，都是通過市場實現(xiàn)的。各種所有制的相關企業(yè)，構成了豐富多彩的綠化市場。其中包括：規(guī)劃設計、科學技術、綠化施工、綠化材料生產、機具肥料藥劑生產、綠化養(yǎng)護及游覽服務等。千萬家企業(yè)在競爭中求生存、求發(fā)展，原來計劃經濟體制已經為市場體制所代替。以上海綠化材料供銷情況為例，綠化工程中，國有苗圃供應的苗木不到1/10。原來把苗木自給率作為一項考核指標，已經沒有意義。綠化材料生產已不受所有制、地域的局限，而依土地租金、勞動力價格、生態(tài)環(huán)境、技術條件、運輸費用而自由選擇。

　　綠化業(yè)的經營領域已經向市內外、省內外、國外開拓。尤其是"入世"以后，需要建立與國際貿易相一致的市場規(guī)則，把經營活動納入國際法規(guī)和國際慣例的軌道之中。

　　從事綠化行業(yè)的法人成千上萬，分布在各個專業(yè)、各個地區(qū)，具有不同的所有制和經營方式。他們的經營成果是社會經濟成果的組成部分。他們的誠信經營、生產質量、技術水平，都不同程度地反映在城市綠化的質量、造價等諸多方面。政府主管部門在市場經濟體制下，不可能、也不應該對各個法人進行直接管理。為了獲得理想的市場效應，維護市場秩序，保障綠化產業(yè)的健康發(fā)展，政府應該運用相應的產業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展計劃引導市場的運行，運用法律、法規(guī)，規(guī)范市場行為，使行業(yè)的經營方向、發(fā)展規(guī)模、資源配置符合城市綠化發(fā)展戰(zhàn)略的需要。在此情況下，客觀上就形成了建立行業(yè)組織，加強行業(yè)管理的迫切要求。

　　政府部門作為行政管理者，通過行業(yè)組織，廣泛吸取各方面的意見和反映，使決策更符合實際，有利于政令暢通。同時，行業(yè)組織依法代表法人的利益，增強維護自身利益的能力，促進行業(yè)協(xié)調發(fā)展。

　　6.體制改革中的兩個熱點

　　(1)公益事業(yè)與企業(yè)化管理

　　國家興建的公園和各種類型的公共綠地，是城市的基礎設施，所有權屬于國家，其建造的目的是為了提高環(huán)境質量，豐富市民的文化生活。它是不以盈利為目的的事業(yè)單位，以社會效益為一切經營活動的準則。公民是納稅者，理應獲得公益事業(yè)的服務。

　　公園、公共綠地等事業(yè)單位在經濟體制改革中，實行所有權與經營權分離，在國家所有權不變的前提下，經營者以企業(yè)法人的資格，承擔公園、公共綠地的養(yǎng)護管理任務，按照約定的工作數(shù)量、質量和費用定額，核定養(yǎng)護、管理費用投資。通過招標投標的方式，確定承擔養(yǎng)護、管理任務的企業(yè)。承擔養(yǎng)護管理的企業(yè)實行企業(yè)化管理，這與公園、公共綠地的事業(yè)性質是兩個不同的概念，二者不容混淆。至于養(yǎng)護管理資金的來源，理應主要來自地方財政。至于資金核撥的依據(jù)，應改變過去那種按人頭撥款的局面，將"以費養(yǎng)人"改為"以費養(yǎng)事"，這在綠化管理體制上是一大進步。公園、公共綠地的收入，則實行收支兩條線，以收抵支。公園、公共綠地的公益事業(yè)性質是不容改變的。

　　(2)轉變政府主管機關職能

　　轉變觀念是轉變職能的關鍵。要清理行政管理的舊觀念、舊方式、舊習慣，按照政企、政事分開的原則調整管理制度，擺脫那些不該管、管不了、也管不好的事務。由側重于微觀管理轉向宏觀管理，把主要精力用在綠化規(guī)劃的制訂與實施上，綠化市場的監(jiān)控和引導上，綠化法規(guī)的制訂、修訂和實施上，以及發(fā)展科學技術和人才培養(yǎng)上。在管理范圍上，要由側重于行政序列內的管理轉向對全社會綠地、樹木的管理。在管理手段上，由直接管理轉向間接管理，逐步建立市場管理、招投標管理、質量管理、工程監(jiān)理等中介組織。發(fā)揮對城市綠化指導、協(xié)調、服務、監(jiān)督的功能。

　　□ 北京市通州區(qū)運河文化廣場管理處   張瑞平