所謂城市韌性，是指面對突發(fā)社會危機時，城市作出迅速響應、較快適應、動態(tài)反饋并維持發(fā)展的能力。近年來，由于極端天氣、自然災害、傳染病等突發(fā)事件頻頻發(fā)生，越來越多的城市開始重視韌性城市建設(shè)。縱觀國際，紐約、倫敦、東京等國際大都市紛紛在城市遠景規(guī)劃中提出增強城市韌性的新發(fā)展理念。

　　此次新冠肺炎疫情的全球蔓延及其應對，也給城市韌性規(guī)劃提出了新的思考。

　　韌性城市的規(guī)劃內(nèi)涵

　　韌性一詞最早應用于機械學、心理學、生態(tài)學等學科，后來被拓展至城市學與規(guī)劃學研究。城市韌性代表了城市系統(tǒng)面對未來不可預測、不確定的沖擊時的應對能力，涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施韌性、經(jīng)濟韌性、社會韌性和制度韌性四個重要維度。美國北卡羅萊納大學城市與區(qū)域規(guī)劃學教授戈德沙爾克認為，韌性城市是可持續(xù)的物質(zhì)系統(tǒng)和人類社區(qū)的結(jié)合體，物質(zhì)系統(tǒng)的合理規(guī)劃通過人類社區(qū)建設(shè)而發(fā)揮作用。美國馬薩諸塞大學風景園林與區(qū)域規(guī)劃系教授埃亨將具有以下五個特征的城市視為韌性城市：一是多功能性，功能單一的城市系統(tǒng)因缺乏內(nèi)部聯(lián)系而相對脆弱；二是冗余度和模塊化，即城市內(nèi)具有一定的重復和備用設(shè)施，在時間和空間上分散風險；三是生態(tài)和社會多樣性；四是多尺度的網(wǎng)絡(luò)連結(jié)性，包括物質(zhì)系統(tǒng)的連結(jié)與人類群體的協(xié)作；五是有適應能力的規(guī)劃設(shè)計。

航拍的美國紐約曼哈頓景色。新華社發(fā)

　　從規(guī)劃層面而言，韌性城市的理念與傳統(tǒng)規(guī)劃理論一脈相承。美國著名城市規(guī)劃師雅各布在其經(jīng)典著作《美國大城市的死與生》中就提出了城市功能混合、小街區(qū)和多樣性的重要性，這與韌性城市的基本特征相當契合。加州大學伯克利分校城市規(guī)劃學教授里特爾和韋伯在1973年就強調(diào)了不確定性對規(guī)劃設(shè)計的影響，這些傳統(tǒng)規(guī)劃思想也成了韌性城市理論發(fā)展的必要鋪墊。到二十世紀90年代末，韌性城市正式進入規(guī)劃學科的視野，人們開始在城市規(guī)劃中通過調(diào)整社會框架、提升基礎(chǔ)設(shè)施能力來預防未來沖擊。在增強城市韌性的策略性研究中，存在著緩解和適應兩種價值取向的爭議。緩解側(cè)重于減少沖擊給城市系統(tǒng)帶來的損失，而適應則指明了通過適應沖擊來增強城市韌性的另一解決辦法。例如，面對全球變暖給人類社會帶來的日益嚴峻的挑戰(zhàn)，許多大城市都在空間規(guī)劃中提出要綜合采取更嚴格的土地管理方式、減少能源使用量等措施，增強城市韌性以應對氣候變化的巨大沖擊。可以說，韌性城市為空間規(guī)劃提供了一個應對未來不可預測、不確定沖擊的新思路，能夠使得城市系統(tǒng)在面對突發(fā)干擾時受到的負面影響最小化。

　　國際大都市韌性城市發(fā)展規(guī)劃

　　伴隨著氣候變化、地震災害、重大疫情等危機的頻頻發(fā)生，增強城市韌性成了許多城市應對突發(fā)沖擊的策略性選擇。紐約、倫敦、芝加哥、鹿特丹、東京等國際大都市不約而同地在空間規(guī)劃中增加韌性城市規(guī)劃細則，韌性城市已然成為這些國家大都市發(fā)展規(guī)劃中的重要內(nèi)容。紐約的《一個強大而公正的紐約》、倫敦的《倫敦規(guī)劃》、東京的《創(chuàng)造未來——東京都長期戰(zhàn)略報告》中均有多處關(guān)于增強韌性城市的發(fā)展舉措。

　　紐約作為世界聞名的國際大都市，擁有雄厚的經(jīng)濟實力，但也面臨著收入不平衡日益加劇、居住成本持續(xù)升高、核心基礎(chǔ)設(shè)施不斷老化等城市問題。為此，紐約市于2015年4月發(fā)布《一個強大而公正的紐約》城市發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃提出了四個具體的發(fā)展愿景，分別為增長和繁榮的城市、公正和公平的城市、可持續(xù)的城市以及有韌性的城市，其中可持續(xù)與有韌性均體現(xiàn)了韌性城市建設(shè)的基本思想。這表明，紐約不僅致力于成為世界最有活力的經(jīng)濟體，也強調(diào)要正視21世紀日益嚴峻的氣候變化等潛在危機，計劃通過增強社區(qū)、社會和經(jīng)濟的韌性，使每條街區(qū)更加安全，建設(shè)最可持續(xù)的超大城市。
面對災難，城市如何保持韌性——國際大都市為韌性城市發(fā)展規(guī)劃鋪路

在日本東京淺草，部分行人戴口罩出行。新華社發(fā)

　　紐約規(guī)劃中提出了多項韌性城市建設(shè)舉措，這些措施涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施韌性、經(jīng)濟韌性、社會韌性和制度韌性四個維度：第一，在基礎(chǔ)設(shè)施韌性方面，加強應急準備和規(guī)劃，調(diào)整區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)；強化海防線以應對全球變暖帶來的洪水和海平面上漲，為重要的沿海保護項目吸引新資金。第二，在經(jīng)濟韌性方面，重點監(jiān)督建筑、電力、運輸和固體廢物四大關(guān)鍵行業(yè)的溫室氣體排放，以應對氣候變化。第三，在社會韌性方面，加強并完善社區(qū)組織，強調(diào)社區(qū)在應急行動中的基礎(chǔ)性作用。第四，在制度韌性方面，調(diào)整政府部門應對洪水、氣候變化、空氣污染等突發(fā)事件的應急方案，完善專項計劃與相關(guān)制度設(shè)計。

　　倫敦的城市建設(shè)體現(xiàn)區(qū)域協(xié)作意識，倫敦市區(qū)與周邊區(qū)域共同構(gòu)成大倫敦，以分工合作促進城市區(qū)域發(fā)展。倫敦市于2015年3月發(fā)布《倫敦規(guī)劃》，以大倫敦為規(guī)劃對象，旨在到2036年建設(shè)成為頂級全球城市。規(guī)劃提出了六個具體的發(fā)展愿景，分別為有效應對經(jīng)濟和人口增長挑戰(zhàn)的社會城市，國際競爭力強、成功的城市，擁有多樣化、強大保障和高可達性街區(qū)的城市，讓人愉悅的城市，低碳節(jié)能的世界級環(huán)保城市，所有人能輕松、安全、方便地找到工作機會和享受服務設(shè)施的城市。可以看出，規(guī)劃中所強調(diào)的積極應對經(jīng)濟、人口尤其氣候變化的挑戰(zhàn)，多樣化社區(qū)建設(shè)，以及低碳節(jié)能環(huán)保的理念，均體現(xiàn)了韌性城市的基本思想。

　　倫敦不僅致力于為個人和企業(yè)創(chuàng)造更多機會，提高環(huán)境標準和生活質(zhì)量，同時具有風險防范意識，提出要引領(lǐng)世界應對21世紀的城市挑戰(zhàn)，特別是氣候變化所帶來的挑戰(zhàn)。倫敦規(guī)劃中提出了多項韌性城市建設(shè)舉措：第一，在基礎(chǔ)設(shè)施韌性方面，重點改善中小企業(yè)、社區(qū)與中心城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配套，增強內(nèi)倫敦與外倫敦的聯(lián)結(jié)。第二，在經(jīng)濟韌性方面，嚴格執(zhí)行二氧化碳減排制度，因地施策，對不同企業(yè)、建筑和區(qū)域設(shè)定差異化的減排目標。第三，在社會韌性方面，與市鎮(zhèn)、相關(guān)機構(gòu)、志愿部門加強合作，實現(xiàn)醫(yī)療資源與保障性住房的最大化供給，關(guān)注特殊群體的公共服務水平。第四，在制度韌性方面，完善大倫敦區(qū)域的政府協(xié)調(diào)機制，推動地方當局就英格蘭東部和東南部的安全可持續(xù)發(fā)展管理展開充分協(xié)商。

　　東京地處環(huán)太平洋火山地震帶，地震海嘯等自然災害頻發(fā)。其狹長的國土特征一定程度上限制了人口與經(jīng)濟活動布局，容易受到突發(fā)災難的較大沖擊，因而韌性城市建設(shè)對于東京而言至關(guān)重要。東京于2014年12月發(fā)布《創(chuàng)造未來——東京都長期戰(zhàn)略報告》，旨在到2030年建設(shè)成為世界一流大都市。規(guī)劃還提出了兩個具體的發(fā)展愿景，一是舉辦史上最佳奧運會和殘奧會，二是實現(xiàn)東京的可持續(xù)發(fā)展。為了保障奧運會賽事的順利召開，東京制定了一系列防地震等自然災害、維護公共治安的應急預案，一定程度上增強了東京的城市韌性。雖然，由于新冠肺炎疫情影響，東京奧運會已延期，但相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)勢必還將繼續(xù)進行。同時，可持續(xù)發(fā)展理念本就與韌性城市建設(shè)一脈相承，東京在應對環(huán)境問題、氣候問題時也強調(diào)提升城市的應急預案水平與危機響應能力。
面對災難，城市如何保持韌性——國際大都市為韌性城市發(fā)展規(guī)劃鋪路

英國倫敦，一名青年在英格蘭銀行大樓前玩滑板。新華社發(fā)

　　東京還提出到2030年要在社會福利、經(jīng)濟活力、城市基礎(chǔ)設(shè)施、藝術(shù)文化振興等方面超過倫敦、紐約、巴黎等城市。東京規(guī)劃中提出了多項韌性城市建設(shè)舉措：第一，在基礎(chǔ)設(shè)施韌性方面，完善主要公路、機場線等交通要道的道路設(shè)施建設(shè)，增強地區(qū)間的可達性。第二，在經(jīng)濟韌性方面，踐行低碳可持續(xù)的發(fā)展理念，規(guī)制生產(chǎn)企業(yè)減少能耗，鼓勵新能源的開發(fā)和使用。第三，在社會韌性方面，提高建筑抗震抗災的等級，做好應對突發(fā)災害的應急預案與準備工作。第四，在制度韌性方面，政府履行好維護公共安全治安的職責，完善治安監(jiān)控與安保志愿隊伍建設(shè)。

　　全球新冠肺炎疫情考驗韌性城市建設(shè)

　　本次新冠肺炎疫情的全球多點暴發(fā)給世界敲響了警鐘。當前，對于建立起包括能夠積極應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件在內(nèi)的韌性城市比以往都更為緊迫。各國都意識到必須從本次疫情中有所反思，要加緊前瞻布局增強城市韌性，為應對未來的突發(fā)災害做更加充足的準備。

　　在基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)方面，一要完善大城市與周邊地區(qū)的交通設(shè)施，加強區(qū)域內(nèi)部聯(lián)系與城市韌性。二要增強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的冗余度與模塊化特征。為了應對未來的突發(fā)災害，在各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應保留一定的重復與備用設(shè)施，在時間和空間上分擔風險。通過建設(shè)基站、封閉環(huán)衛(wèi)倉等移動公共設(shè)施模塊，能夠有效提高危機時期城市基礎(chǔ)設(shè)施再利用的韌性程度。

　　在經(jīng)濟韌性建設(shè)方面，堅持以低碳可持續(xù)的發(fā)展理念指導社會生產(chǎn)活動，積極應對全球化與經(jīng)濟發(fā)展給社會環(huán)境帶來的巨大挑戰(zhàn)。一方面，鼓勵新能源的開發(fā)和使用，推廣節(jié)能環(huán)保的綠色生產(chǎn)舉措。另一方面，規(guī)制生產(chǎn)企業(yè)和整個社會減少能源消耗，降低碳排放。與此同時，要以本次疫情為鑒，規(guī)劃重大突發(fā)危機給城市經(jīng)濟，特別商業(yè)經(jīng)濟造成較長時期沖擊的彈性網(wǎng)絡(luò)和補償機制。

日本東京銀座，人們身著傳統(tǒng)服裝參加潑水活動。新華社發(fā)

　　在社會韌性建設(shè)方面，重視并加強基層社區(qū)建設(shè)，彌補社區(qū)管理短板。社區(qū)在危機應對中具有難以替代的基礎(chǔ)性作用。美國康奈爾大學城市和區(qū)域規(guī)劃系教授坎帕內(nèi)拉以美國新奧爾良市的颶風危機為例，研究發(fā)現(xiàn)韌性城市的形成實質(zhì)上依賴于足智多謀的社區(qū)力量。從我國本次應對新冠肺炎疫情的經(jīng)驗中也不難發(fā)現(xiàn)，社區(qū)成了疫情防控的基本作戰(zhàn)單元，也是極為重要的一環(huán)。社區(qū)的管理短板將直接影響疫情防控效果，一個社區(qū)的管理失效將很快影響到多個周邊社區(qū)。為此，各國城市都應當更加重視基層社區(qū)建設(shè)，及時完善社區(qū)設(shè)施與人員配置，為應對未來的突發(fā)災害做好基礎(chǔ)性準備工作。除了彌補社區(qū)自身的管理短板以外，也應積極完善社區(qū)與生活物資運輸?shù)谋Ｕ象w系建設(shè)，以增強社區(qū)系統(tǒng)的韌性來實現(xiàn)城市韌性的強化。

　　在制度韌性建設(shè)方面，完善韌性城市相關(guān)規(guī)劃政策與制度設(shè)計，推動制度落地實施，不僅要提出加強城市防災減災能力的目標，更需要在規(guī)則細則中就城市防災格局、廣域防災體系等措施作出明確的制度安排。在城市運行的各項制度設(shè)計中，所有的城市都應當以本次全球疫情為鑒，加快建設(shè)綜合應急體系，完善應急指揮救援系統(tǒng)、生命線應急保障系統(tǒng)、應急救災物資儲備系統(tǒng)等系統(tǒng)建設(shè)，切實提高城市應急救災水平。

　　作者：李國平 楊藝（北京大學首都發(fā)展研究院院長兼首席專家、北京大學政府管理學院碩士研究生；本文系北京大學首都高端智庫和國家自然科學基金〔41671120〕成果）