東京河津櫻和晴空塔。新華社發(fā)

日本中老年在公園內(nèi)舉木質(zhì)啞鈴鍛煉身體。

日本東京掠影。 新華社發(fā)

　　日本作為東亞地區(qū)最早完成工業(yè)化并整體上步入后工業(yè)化的發(fā)達(dá)國(guó)家，從上個(gè)世紀(jì)五十年代中期開始，它經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)、中高速增長(zhǎng)、停滯（1992年泡沫危機(jī)后，也被稱為是失落的20年）階段，從曾經(jīng)的世界第二大經(jīng)濟(jì)體在2010年被中國(guó)趕超后一直處于第三大經(jīng)濟(jì)體的位置。在進(jìn)入后工業(yè)化階段的大國(guó)中，日本是最早出現(xiàn)人口減少和老齡人口比重最高的國(guó)家，2008年人口數(shù)量達(dá)到高峰（12808萬(wàn)人）后開始減少，2018年為12653萬(wàn)人，10年間減少了150萬(wàn)人。與此同時(shí)，老齡化進(jìn)程加速，2018年65歲以上的老齡人口占總?cè)丝谥冗_(dá)到了27.5%，同期美國(guó)為15.8%，中國(guó)為11.2%。

　　中國(guó)盡管人口總量還在不斷增長(zhǎng)，但增速已經(jīng)相當(dāng)緩慢，也將在不遠(yuǎn)的將來(lái)人口達(dá)到峰值，各種人口預(yù)測(cè)結(jié)果不同，但都普遍認(rèn)為將從增加轉(zhuǎn)為減少，峰值大多認(rèn)為會(huì)在2030年前后，峰值在14.3億人前后。《聯(lián)合國(guó)人口展望（2017）》中方案的預(yù)測(cè)結(jié)果為中國(guó)人口將在2029年達(dá)到人口總量的峰值為14.4億人，2035年為14.3億人，2050年為13.6億人，2100年為10.2億人；中國(guó)將在2022年進(jìn)入深度老齡化社會(huì)（65歲以上人口比重占14%以上），2033年進(jìn)入超老齡化社會(huì)（65歲以上人口比重占21%以上）。日本在1988年的老齡化比重和今天的中國(guó)相當(dāng)，之后該比重每年平均增加0.5個(gè)百分點(diǎn)。簡(jiǎn)單類推，如果中國(guó)也有同樣增速，到2050年中國(guó)的老齡化程度將會(huì)達(dá)到今天日本的水平。

　　日本作為人多地少的東亞國(guó)家，在人口資源環(huán)境壓力等方面和中國(guó)比較相近，應(yīng)對(duì)人口規(guī)模減小和快速社會(huì)老齡化所進(jìn)行的國(guó)土空間規(guī)劃模式及其政策調(diào)整，顯然對(duì)于中國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃如何更好地適應(yīng)即將進(jìn)入的深度老齡化社會(huì)、超老齡化社會(huì)和應(yīng)對(duì)人口規(guī)模減小等具有借鑒價(jià)值。

　　“少子化”與老齡化對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃模式轉(zhuǎn)換的深刻影響

　　日本在過(guò)去的70年間，歷經(jīng)了人口快速增加到減少和快速的老齡化，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃模式產(chǎn)生了深刻影響。日本是當(dāng)今世界上人口減少且老齡人口占比最高的大國(guó)，“少子高齡化和人口減少”是刻畫日本人口特征的基本表述，這種少子、老齡化且人口減少都還將持續(xù)。

　　日本經(jīng)歷了從人口快速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向人口減少的過(guò)程。日本在1947年到1949年出現(xiàn)了第一次“嬰兒潮”，綜合出生率在1947年達(dá)到了4.54，出生人數(shù)在1949年達(dá)到了269.6萬(wàn)人，高出生率促使日本人口快速增長(zhǎng)，到1967年人口突破1億。在1971—1974年出現(xiàn)了第二次“嬰兒潮”，1973年出生人數(shù)達(dá)到209.2萬(wàn)人，促使人口數(shù)量持續(xù)攀升，1974年人口達(dá)到1.1億，到1984年超過(guò)了1.2億，2008年達(dá)到最高峰的12808萬(wàn)人，進(jìn)而開始減少到2018年的12653萬(wàn)人。未來(lái)除了東京圈的一部分區(qū)域外都將持續(xù)減少，預(yù)計(jì)到2065年減少到8808萬(wàn)人。

　　日本人口結(jié)構(gòu)從金字塔形結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向倒金字塔結(jié)構(gòu)，老齡化程度越來(lái)越高。1970年日本人口結(jié)構(gòu)0—14歲、15—64歲和65歲以上人口分別占24.12%、68.85%和7.03%，到2015年則分別為12.86%、60.8%和26.34%。1970年日本65歲以上的老齡人口僅占總?cè)丝诘?.03%，之后緩慢增加，1980年為9.05%，1990年為11.95%。20世紀(jì)90年代后，日本老齡化進(jìn)程加速，2000年65歲以上的老齡人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到了17.18%，2010年為22.94%，2018年更是達(dá)到27.5%。預(yù)計(jì)2030年將達(dá)到31.6%，2040年將達(dá)到36.06%，2050年將達(dá)到38.81%。

　　人口減少和老齡化不僅帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力和競(jìng)爭(zhēng)力下降，社會(huì)稅賦和負(fù)擔(dān)增加等，也產(chǎn)生了國(guó)土空間總量需求減少以及適應(yīng)超老齡化社會(huì)的功能性國(guó)土空間的需求，從而導(dǎo)致了國(guó)土空間規(guī)劃模式發(fā)生重大變化。建設(shè)面向超老齡化的安全、安心、便捷、集約、緊湊的國(guó)土空間比任何時(shí)候都變得更加緊迫和重要。

　　2005年（平成17年），為應(yīng)對(duì)即將進(jìn)入的人口減少時(shí)代以及不斷加速的老齡化，從根本上改變《國(guó)土綜合開發(fā)法》的開發(fā)導(dǎo)向，日本將其修訂為《國(guó)土形成計(jì)劃法》。基于《國(guó)土形成計(jì)劃法》編制《國(guó)土形成計(jì)劃》，具體包括《全國(guó)計(jì)劃》（明確國(guó)家責(zé)任）和《廣域地方計(jì)劃》（以區(qū)域?yàn)閱挝唬鞔_國(guó)家及地方的作用、分工和合作），一改過(guò)去數(shù)量擴(kuò)張的“開發(fā)”，轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)的“利用”，以適應(yīng)“成熟社會(huì)型”的需要，力求實(shí)現(xiàn)包括景觀、環(huán)境在內(nèi)的國(guó)土質(zhì)量提升，利用和保護(hù)有限的資源，加大流動(dòng)以盤活存量，強(qiáng)化海洋利用和國(guó)際協(xié)調(diào)，提高便利性以確保國(guó)民生活安全、安心和安定，成為具有區(qū)域自主發(fā)展能力的國(guó)土。

　　從增長(zhǎng)型到收縮型的國(guó)土空間規(guī)劃

　　日本老齡化社會(huì)與人口減少對(duì)國(guó)土空間的需求發(fā)生了重大變化，主要體現(xiàn)在從擴(kuò)展到收縮（外延式擴(kuò)張到內(nèi)涵式收縮），提供安全、安心、緊湊、便捷的生活空間。根據(jù)“國(guó)土形成計(jì)劃法”，日本先后在2008年和2015年制定了兩次《國(guó)土形成計(jì)劃》（全國(guó)計(jì)劃），并分別在2009年和2016年編制了八個(gè)區(qū)域的廣域地方計(jì)劃（區(qū)域規(guī)劃）。

　　日本第一次《國(guó)土形成計(jì)劃（全國(guó)計(jì)劃）》應(yīng)對(duì)人口減少、維持高質(zhì)量的生活環(huán)境，推進(jìn)向集約型城市結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化、通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新促進(jìn)產(chǎn)業(yè)再生，形成美麗宜居的鄉(xiāng)村，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

　　日本第二次《國(guó)土形成計(jì)劃（全國(guó)計(jì)劃）》，突出了兩個(gè)關(guān)鍵詞，即對(duì)流和緊湊。第二次計(jì)劃比第一次更加強(qiáng)調(diào)國(guó)內(nèi)外、區(qū)域內(nèi)外的交流互動(dòng)。在規(guī)劃文本中將“對(duì)流”表述為是日本活力的源泉。“對(duì)流”是指具有多樣化個(gè)性的多個(gè)區(qū)域相互間聯(lián)系提攜所催生的區(qū)域間人、財(cái)、物、信息的雙向快速流動(dòng)，這種流動(dòng)不僅可以帶來(lái)區(qū)域自身的活力，也將通過(guò)多樣化異質(zhì)性的個(gè)性之間的交匯融合產(chǎn)生創(chuàng)新或新價(jià)值，形成生機(jī)勃勃的國(guó)土。第二次計(jì)劃強(qiáng)調(diào)將生活中必要的各種功能在一定區(qū)域內(nèi)緊湊布局，同時(shí)區(qū)域之間以網(wǎng)絡(luò)連接，這樣可以起到提高便利性、維持區(qū)域人口和必要功能的作用。為形成“對(duì)流促進(jìn)型國(guó)土”，需構(gòu)建多重且強(qiáng)韌的“緊湊+網(wǎng)絡(luò)”（緊湊即提升空間密度，網(wǎng)絡(luò)即區(qū)域與區(qū)域之間的聯(lián)系）型的國(guó)土空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)醫(yī)療、福祉、商業(yè)等功能緊湊布局，形成交通、信息通訊、能源等網(wǎng)絡(luò)體系。

　　重視內(nèi)外協(xié)同和交流互動(dòng)的區(qū)域規(guī)劃

　　由于受到自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)等方面的影響，日本存在比較明顯的人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)“過(guò)密過(guò)疏”現(xiàn)象，尤其是遠(yuǎn)離三大都市圈特別是首都圈的區(qū)域人口減少和老齡化程度更高，如何進(jìn)一步依托區(qū)域文化歷史資源和區(qū)域特色，振興區(qū)域經(jīng)濟(jì)以遏制人口流失和適應(yīng)超老齡化社會(huì)的需要成為“過(guò)疏”地區(qū)的重要使命；而“過(guò)密”地區(qū)則需要努力解決過(guò)度集中所帶來(lái)的安全和大城市病問(wèn)題以及提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，并帶動(dòng)外圍“過(guò)疏”地區(qū)共同發(fā)展。根據(jù)“國(guó)土形成計(jì)劃法”的要求，日本編制了除北海道和沖繩外的八大區(qū)域【東北圈、北陸圈、首都圈、中部圈、近畿圈（關(guān)西）、中國(guó)圈、四國(guó)圈、九州圈】的廣域地方計(jì)劃（即區(qū)域規(guī)劃），以突出各自優(yōu)勢(shì)并強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)外之間的協(xié)同、互動(dòng)和交流。在廣域地方計(jì)劃中也非常重視人與自然的協(xié)調(diào)，提振地區(qū)經(jīng)濟(jì)，保護(hù)歷史和文化資源，打造宜居、美麗、安全、安心的國(guó)土空間等。

　　廣域地方計(jì)劃共同的措施包括：通過(guò)完善必要的基礎(chǔ)設(shè)施和擴(kuò)大存量效應(yīng)，提升生產(chǎn)率和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；通過(guò)官民結(jié)合創(chuàng)造魅力觀光區(qū)域，擴(kuò)大影響力；通過(guò)防災(zāi)減災(zāi)、老舊設(shè)施改造增強(qiáng)國(guó)土韌性，以確保安全和安心；培育和確保支撐區(qū)域發(fā)展的人力資源，形成可持續(xù)的區(qū)域。

　　廣域地方計(jì)劃中的“首都圈”“近畿圈”和“中部圈”是日本相對(duì)發(fā)達(dá)和經(jīng)濟(jì)人口密集的大都市圈；而“北陸圈”“四國(guó)圈”等屬于相對(duì)不發(fā)達(dá)的非都市圈地區(qū)，也是“過(guò)疏”地區(qū)。不同類型區(qū)域具有不同的規(guī)劃目標(biāo)和主要發(fā)展戰(zhàn)略。如首都圈的規(guī)劃總目標(biāo)是重建由“對(duì)流”帶來(lái)的“活力社會(huì)”，具體為：一、打牢安全基礎(chǔ)，創(chuàng)造對(duì)流，成為解決全球問(wèn)題的貢獻(xiàn)者和創(chuàng)造新技術(shù)、新文化的發(fā)源地；二、打造環(huán)境友好、高質(zhì)高效、世界憧憬的首都圈；三、實(shí)現(xiàn)充分體現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各地自然、文化、產(chǎn)業(yè)特色的均衡發(fā)展。首都圈發(fā)展戰(zhàn)略分別為構(gòu)筑“對(duì)流型首都圈”：促進(jìn)由“東京一極集中”向“對(duì)流型首都圈”的轉(zhuǎn)變；促進(jìn)首都圈整體國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力提升；強(qiáng)化防災(zāi)減災(zāi)一體化和基礎(chǔ)防災(zāi)能力的提升；將城市與農(nóng)山漁村的交流互動(dòng)納入視野的應(yīng)對(duì)異次元的超老齡化社會(huì)；以辦好2020年?yáng)|京奧運(yùn)會(huì)和殘奧會(huì)為目標(biāo)，建設(shè)更好的首都圈。

　　北陸圈包括富山縣、石川縣、福井縣三縣，是八大區(qū)域中國(guó)土面積、人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)總量最小的區(qū)域，也是“過(guò)疏”最為嚴(yán)重的區(qū)域。北陸圈的規(guī)劃目標(biāo)分別是打造個(gè)性、安全、安心、環(huán)境優(yōu)美和宜居的“緊湊+網(wǎng)絡(luò)”型區(qū)域結(jié)構(gòu)，培育具有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)，形成日本海側(cè)的交流合作中樞，促進(jìn)“對(duì)流”以增加人口。北陸圈發(fā)展戰(zhàn)略主要是兩個(gè)，一是加強(qiáng)和三大都市圈的合作，成為日本海側(cè)的“對(duì)流”據(jù)點(diǎn)；二是強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)外的交流和合作。

　　強(qiáng)調(diào)“以人為中心”國(guó)土空間營(yíng)建

　　順應(yīng)人口減少、老齡化所帶來(lái)的的國(guó)民生活方式的變革，面向未來(lái)的國(guó)土公共行政將致力于支撐“安心的生活”、推進(jìn)“多樣的生活方式”、實(shí)現(xiàn)“充實(shí)的人生”三大目標(biāo)。2015年通過(guò)的第四次社會(huì)資本整備重點(diǎn)計(jì)劃（2015—2020）中，針對(duì)社會(huì)資本整備中面臨的四大結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，即基礎(chǔ)設(shè)施加速老化、面對(duì)巨大地震迫近和重大氣候?yàn)?zāi)害激增的脆弱國(guó)土、伴隨著人口減少的地域衰退，加劇的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，整備重點(diǎn)集中在三個(gè)方面：一是安全安心的基礎(chǔ)設(shè)施，即應(yīng)對(duì)南海海溝地震、首都直下型地震以及集中暴雨的軟硬措施、保證生命和財(cái)產(chǎn)安全的事業(yè)；二是生活基礎(chǔ)設(shè)施，即確保持續(xù)高效提供生活服務(wù)和提升生活品質(zhì)的事業(yè)；三是增長(zhǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，即增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、擴(kuò)大交流合作、提升生產(chǎn)效率的事業(yè)。

　　針對(duì)人口減少和老齡化社會(huì)的城市職能和居住職能的變化，發(fā)展更為集約型的地域結(jié)構(gòu)并著力在促進(jìn)生活便利化以及強(qiáng)化多樣化社交的社區(qū)建設(shè)細(xì)節(jié)上下功夫。如推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的無(wú)障礙化、提供老年人專用的住宅、住宅無(wú)障礙化改造、建設(shè)復(fù)合型建筑以及步行者空間與公共空間一體化的建筑、發(fā)展自動(dòng)駕駛交通系統(tǒng)等。

　　對(duì)中國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃及建設(shè)的若干啟示

　　2019年中國(guó)人口已經(jīng)超過(guò)了14億，其中60歲以上的老齡人口2.54億，占總?cè)丝诘?8.1%，65歲以上的老齡人口超過(guò)了1.76億，占總?cè)丝诘?2.6%。近年來(lái)中國(guó)人口增速已經(jīng)明顯下降，2019年比上年僅增加467萬(wàn)人，人口自然增長(zhǎng)率降到3.34‰，預(yù)計(jì)在未來(lái)10年前后達(dá)到高峰并開始減少；人口老齡化不斷加速，即將進(jìn)入深度老齡化社會(huì)，預(yù)計(jì)到2050年65歲以上的老齡人口比重將會(huì)超過(guò)日本現(xiàn)在的水平。

　　中國(guó)改革開放以后特別是新世紀(jì)以來(lái)的持續(xù)高強(qiáng)度、快速的國(guó)土空間開發(fā)與大規(guī)模的城市建設(shè)，就空間而言已經(jīng)可以基本滿足了生產(chǎn)生活需要；人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾仍然突出。如何順應(yīng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、人口增加趨緩乃至減少以及不斷加劇的老齡化，滿足人民對(duì)于美好生活的需求，實(shí)現(xiàn)到2050年建成現(xiàn)代化社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)的宏偉目標(biāo)，需要國(guó)土空間規(guī)劃和建設(shè)方面實(shí)現(xiàn)新的變革。在當(dāng)前中國(guó)正在致力的探索國(guó)土空間變革和方向的關(guān)鍵時(shí)期，借鑒日本應(yīng)對(duì)人口老齡化和人口減少的國(guó)土空間規(guī)劃政策調(diào)整及其相關(guān)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，筆者認(rèn)為中國(guó)的國(guó)土規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)該有新理念和新變革，具體應(yīng)該體現(xiàn)以下幾個(gè)方面：

　　第一，應(yīng)對(duì)即將出現(xiàn)的人口減少，應(yīng)該從大規(guī)模國(guó)土空間開發(fā)向國(guó)土保護(hù)轉(zhuǎn)型；從數(shù)量擴(kuò)張型向存量?jī)?yōu)化乃至于減量提升的國(guó)土空間營(yíng)造轉(zhuǎn)型；從增量規(guī)劃到存量規(guī)劃再到減量規(guī)劃的轉(zhuǎn)型。

　　第二，應(yīng)對(duì)不斷加劇的老齡化，國(guó)土開發(fā)模式應(yīng)強(qiáng)調(diào)集約和緊湊型發(fā)展，優(yōu)先發(fā)展多功能復(fù)合社區(qū)或建筑綜合體，改善交通出行條件，對(duì)于城市、街區(qū)、社區(qū)進(jìn)行適老化改造，鼓勵(lì)營(yíng)建無(wú)障礙的安全、安心、宜居國(guó)土，滿足社會(huì)不同群體特別是老年人群體對(duì)美好生活的期待，真正使國(guó)土空間規(guī)劃和營(yíng)造體現(xiàn)和踐行“以人民為中心”。

　　第三，發(fā)揮區(qū)域的積極性，從國(guó)家主導(dǎo)的國(guó)土空間規(guī)劃向雙層（國(guó)家與區(qū)域）規(guī)劃體系轉(zhuǎn)變，從重視大尺度（國(guó)家）向區(qū)域尺度和都市圈尺度轉(zhuǎn)變。除了國(guó)家主導(dǎo)編制全國(guó)國(guó)土規(guī)劃外，在國(guó)家主管部委（自然資源部）指導(dǎo)下，各大區(qū)域聯(lián)合編制區(qū)域規(guī)劃。配合國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)現(xiàn)代化都市圈發(fā)展的指導(dǎo)意見，編制都市圈尺度的國(guó)土規(guī)劃，側(cè)重于提供中心城市和周邊地區(qū)的互動(dòng)和交流設(shè)施，提供集約、緊湊和易于交流的社區(qū)空間和促進(jìn)優(yōu)質(zhì)生活圈的形成。

　　第四，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，打造均衡、可持續(xù)的國(guó)土空間。針對(duì)近年來(lái)出現(xiàn)的三北地區(qū)（東北、華北和西北）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相對(duì)緩慢，區(qū)域差異將再次擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)以及部分地區(qū)出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)和人口收縮問(wèn)題，致力于打造可持續(xù)的國(guó)土空間尤為迫切。

　　第五，增強(qiáng)防御重大災(zāi)害的能力，建設(shè)安全、安心的國(guó)土空間。中國(guó)是自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)的國(guó)家，地震、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害和極端氣候影響下的氣候?yàn)?zāi)害也多有出現(xiàn)，防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施不足和老化現(xiàn)象不少，多地城市一遇大雨，就出現(xiàn)被比喻為“在城市看海”的城市內(nèi)澇現(xiàn)象。增強(qiáng)國(guó)土抵御災(zāi)害的能力，應(yīng)該成為中國(guó)國(guó)土規(guī)劃和國(guó)土空間營(yíng)造所必須優(yōu)先考慮的重大課題。

　　（作者系北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長(zhǎng)兼首席專家。本文系北京大學(xué)首都高端智庫(kù)和國(guó)家自然科學(xué)基金〔41671120〕成果）