2018 年實行的黨和國家機構改革是全國上下普遍關注的話題。但應該明確的是，這種行政管理體制的改變，是政府體制機制的自我糾偏與完善，解決的是規(guī)劃作為一種行政職能存在多年的交叉重復和矛盾沖突問題，是政府行政管理體制適應執(zhí)政理念變化而做出的調(diào)整，其直接影響主要在于行政權力和責任的配置、行政程序的梳理和行為模式的重塑。

　　然而，由于我國實行的強政府模式和“集中力量辦大事”的管理特征，政府的規(guī)劃行政管理體制變化，會極大地影響規(guī)劃行業(yè)的工作重點、組織方式、價值導向，乃至生存與發(fā)展，由此，規(guī)劃界一些人出現(xiàn)焦慮與迷茫，是可以理解的現(xiàn)象。不過由此得出結論，機構調(diào)整將會對規(guī)劃學科產(chǎn)生巨大影響，則是需要時間檢驗的結論。

　　一般認為，學科是獨立于政府部門的知識體系，對于城鄉(xiāng)規(guī)劃這樣的實踐性交叉學科也不例外。知識體系是一個逐步累積的過程，人們在大量的社會實踐中不斷探索出實踐經(jīng)驗，創(chuàng)造出新的知識點，形成新的知識簇群與體系，同時，學科之間的交叉和相互借鑒也催生出新的知識。現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃學的發(fā)展歷程，正是基于實踐積累與交叉融合而壯大起來的。作為一門一級學科，城鄉(xiāng)規(guī)劃學的淵源主要包括三大知識源頭，一是基于工程實踐的土木工程學和建筑學；二是基于空間觀察與分析的地理科學；三是基于社會管理的公共管理學。隨著現(xiàn)代科學技術的發(fā)展，又不斷有新的學科和技術的介入和融合，形成了今天城鄉(xiāng)規(guī)劃學龐大的知識體系，并且仍然處于不斷擴展的過程中。在這個過程中，前瞻性始終是學科發(fā)展的基本動力之一。學科知識體系中，既包含政府所關注的知識元素，也包含一些政府未必感興趣，但對于行業(yè)而言至關重要的內(nèi)容，甚至還有一些對政府和行業(yè)都未必有用，但對于學科自身完善至關重要的成分。

　　另一方面，從公共管理學分析，政府機構的設置和政策制定，取決于執(zhí)政者對于社會訴求的響應。社會上存在各種各樣的問題，而公共政策問題的界定遵循著所謂“公共政策問題鏈”的過程，即“問題→社會問題→社會公共問題→公共政策問題”的過程，只有那些成為“公共政策問題”的問題，才可能引發(fā)政策制定者的重視和行動。當一般的政策調(diào)整難以解決問題時，體制機制調(diào)整就成為必要的選項。

圖1 社會需求、行業(yè)實踐、政策調(diào)整與學科建設的關系概念圖

資料來源：作者自繪

　　因此，政策制定和機構調(diào)整相對于科學研究而言，存在一定的時滯。專家學者早在1980年代就研究城鎮(zhèn)化，但是直到20多年后才真正納入中央政府的政策框架；有關城市更新、城市設計的學術研究也遠早于城市“雙修”政策的出臺；有關公眾參與的學術研究遠早于社區(qū)規(guī)劃師制度的出臺，這些都在一定程度上說明，學術研究和學科發(fā)展的超前特征。當然，這并不是否定行政實踐的科學價值，有關規(guī)劃實施理論建設滯后于行政實踐探索的現(xiàn)象正是一個例證。但起碼說明了一點，基于特定時期執(zhí)政需求的機構改革，和學科知識體系的重構之間，未必存在簡單的相關關系。

　　從這個角度來說，學科發(fā)展有其自身的客觀規(guī)律，響應社會需求的變化，是城鄉(xiāng)規(guī)劃學學科建設的根本動力源泉，政府行政管理體制變化只是從另一個維度對學科建設提出了新要求，與其過度關注政府主管部門變更帶來的規(guī)劃行業(yè)何去何從問題，不如更多地關心社會需求變化對學科建設提出的新挑戰(zhàn)。

　　本次深化黨和國家機構改革的目的之一，在于“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責”,“為生態(tài)文明建設提供制度保障”。生態(tài)文明建設是政府主導的大局，回應了人民群眾在小康之后對于生活質(zhì)量、環(huán)境品質(zhì)、社會治理等諸多方面的訴求。在這個背景下，城鄉(xiāng)規(guī)劃學科必須識大局，順應時代需求，補短板，進一步提升規(guī)劃的地位與效能。

　　在這樣的話語體系下，對于城鄉(xiāng)規(guī)劃學科而言最重要的是，必須適應新時代城市規(guī)劃地位變化帶來的挑戰(zhàn)。這種“地位”的變化包含了幾個維度：

　　一是從政府與社會關系角度看規(guī)劃職能。1950—1960年代，城市規(guī)劃與計劃一起，構成了社會主義計劃經(jīng)濟體制的基礎，規(guī)劃對空間資源配置起到?jīng)Q定性作用；改革開放后，特別是市場經(jīng)濟體制逐步建立以來，規(guī)劃的作用很多時候表現(xiàn)為一種工具，成為各級政府之間進行利益博弈、企業(yè)與政府主管部門之間進行討價還價的手段，游離于制度本體之外，資本和權力對空間資源配置經(jīng)常起到?jīng)Q定性作用。全面建設生態(tài)文明，有賴于空間規(guī)劃作為其基本制度之一，城市規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃的有機組成部分，從制度的工具，回歸到制度本身，成為制度的組成部分之一，這是規(guī)劃地位的重大提升。與這種政治地位或政策要求的提升相比，行政管理體制隸屬的變更，應該屬于另一個層面的話題，遺憾的是，規(guī)劃師們迄今尚未對此形成清醒的認知。

　　二是從政府行政管轄角度看規(guī)劃隸屬。這是眼下大家熱議的話題。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職能從傳統(tǒng)的“建口”劃歸“資源口”，城鄉(xiāng)規(guī)劃從一項獨立的政府行政職能，變成國土空間規(guī)劃體系內(nèi)迄今尚未明確的諸多規(guī)劃層級或類型中的一種，業(yè)務主管部門從獨立設置的城鄉(xiāng)規(guī)劃司，變成隱含在國土空間規(guī)劃局里，這讓不少規(guī)劃師難以理解。然而，我們應該意識到，多年來職業(yè)生涯憑借的學科支撐——城鄉(xiāng)規(guī)劃學，在國土空間規(guī)劃職能涉及到的諸多業(yè)務工作領域中，屬于學科地位較高、學科體系較為完善的狀況，因而，應該理所當然地擔當起國土空間規(guī)劃體系建設的重要理論支撐。

　　三是從具體社會實踐角度看規(guī)劃工作。主管部門的變更，并不是既有規(guī)劃工作的廢止或停滯，而意味著規(guī)劃工作的轉(zhuǎn)型，不能再延續(xù)“工具”的慣性推進規(guī)劃工作，而應該意識到作為制度應該承擔的歷史擔當，應該發(fā)揮在轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式和生活方式方面的效用，應該研究如何“融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”的問題。很明顯，這已經(jīng)不再是一種維護行業(yè)利益、限制行業(yè)準入的以技術或技能為核心，自我保護意識強烈的工作，而是一種有著強烈公共利益導向的政策過程，有著底線思維和多元開放特征的社會工程。

　　顯而易見，社會需求變了，政府對于規(guī)劃的要求變了，規(guī)劃運營的外部環(huán)境變了。遺憾的是，以往的規(guī)劃研究偏重于城市規(guī)劃獨善其身式的改進與改良，缺少對規(guī)劃運行外部環(huán)境的足夠關注。城市規(guī)劃師作為職業(yè)人士多多少少存在“政治無意識”現(xiàn)象：他們很少把自己所從事的工作看作國家戰(zhàn)略或政策的組成部分，不愿意承認或主觀上意識不到規(guī)劃的政治性，對于自己工作的政治含義缺乏必要的思想和技術準備。因此，在新時代我們不僅需要研究機構調(diào)整這個外部環(huán)境的變化，更需要研究時代特征、社會需求以及執(zhí)政理念的調(diào)整帶來的外部環(huán)境變化，重新審視城鄉(xiāng)規(guī)劃學科轉(zhuǎn)型發(fā)展的若干關鍵問題。

　　首先是學科邊界問題。城鄉(xiāng)規(guī)劃學被定義為“以城鄉(xiāng)建成環(huán)境為研究對象，以城鄉(xiāng)土地利用和城市物質(zhì)空間規(guī)劃為學科的核心”。學科領域包括：“認識城鄉(xiāng)建設和發(fā)展規(guī)律，預測城鄉(xiāng)未來發(fā)展趨勢、預先綜合安排城鄉(xiāng)建設和發(fā)展，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃得以實施等方面”。一級學科之下分設六個二級學科：區(qū)域發(fā)展與規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃與設計、住房與社區(qū)建設規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展歷史與遺產(chǎn)保護規(guī)劃、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境與基礎設施規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理。這一學科邊界的定義強烈地折射出學科發(fā)展傳統(tǒng)，在生態(tài)文明建設和城鄉(xiāng)社會治理的語境下，城鄉(xiāng)規(guī)劃學面臨著進一步向區(qū)域乃至國土空間延伸；還是向城鄉(xiāng)實體空間或建成環(huán)境收縮的戰(zhàn)略選擇，前者面臨著地理科學既有優(yōu)勢的擠壓，后者則存在與建筑學，尤其是其二級學科城市設計的交叉。

　　其次是學科的核心知識體系問題。有專家將城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)的知識體系定義為5 個領域的10 門核心課程：即城市與區(qū)域發(fā)展、城鄉(xiāng)規(guī)劃理論與方法、城鄉(xiāng)空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)專項規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃實施等領域，城鄉(xiāng)規(guī)劃原理、城鄉(xiāng)生態(tài)與環(huán)境規(guī)劃、地理信息系統(tǒng)應用、城市建設史與規(guī)劃史、城鄉(xiāng)基礎設施規(guī)劃、城鄉(xiāng)道路與交通規(guī)劃、城市總體規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃、詳細規(guī)劃與城市設計、城鄉(xiāng)社會綜合調(diào)查研究、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)等課程。可以看出，這一構成是基于物質(zhì)空間設計為核心組建的，與承擔城市治理職能或國家基本制度的要求存在差距，難以完全適應構建山水林田湖草生命體的時代需求。是進一步強化設計傳統(tǒng)，扭轉(zhuǎn)近年來城鄉(xiāng)規(guī)劃學客觀存在的空心化態(tài)勢；還是因應客觀需求，進一步強化管理學、社會學、生態(tài)學、資源科學的成分與比重？是一種兩難的抉擇。或許有必要考慮重構城鄉(xiāng)規(guī)劃學科，在共同的規(guī)劃研究基礎上，形成兩大知識領域：一是以城鄉(xiāng)建設管理的咨詢業(yè)為主要需求對象的規(guī)劃設計知識體系；二是以面向社會治理為主要需求對象的政策規(guī)劃知識體系。

　　再次是價值與倫理因素在學科體系中的地位。這是傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃學科的短板之一，也是城鄉(xiāng)規(guī)劃屢被詬病、規(guī)劃行業(yè)職業(yè)風險高的內(nèi)在原因之一，雖然近年來得到一定的重視，但與時代要求相差甚遠。作為“涉及國家、人民生命財產(chǎn)安全的專業(yè)技術工作領域”，城鄉(xiāng)規(guī)劃學的構成應該形成專業(yè)知識、職業(yè)技能與價值倫理三足鼎立的格局，目前存在的不均衡狀況亟待改善。具體而言，目前看來起碼應該加強以下幾方面的內(nèi)容：一是一切行為以公共利益為核心的價值觀，重構規(guī)劃學科與職業(yè)操守體系；二是尊重自然、以生物多樣性保護原則為前提的世界觀，以此為基礎重構空間規(guī)劃的基本理論體系；三是尊重歷史、重視文化傳承與發(fā)展的歷史觀，依此原則重構規(guī)劃工作的基本行為準則和工作程序；四是以多元包容和社會公平為基本準則的社會觀，重新審視規(guī)劃的對象與均衡發(fā)展問題。

　　最后是規(guī)劃工作的基本技能問題。技能一直是作為城鄉(xiāng)規(guī)劃學尤其是城鄉(xiāng)規(guī)劃教育的核心元素之一，規(guī)劃師也是以專業(yè)性強標榜自己，而專業(yè)性強的背后是職業(yè)技能的門檻，迄今不少規(guī)劃編制機構仍然以設計快題作為遴選員工的入職考試科目之一。針對社會日益多元化、資源環(huán)境壓力日趨嚴重、城市發(fā)展逐步轉(zhuǎn)向提質(zhì)為首要目標的時代特征，需要強化的規(guī)劃技能起碼應該包括幾方面：一是社會工作方法，比如，社會溝通以求得共識的技能，社會動員以尋求公共利益的技能；二是政策制定方法：比如，政策溝通以求得規(guī)劃協(xié)調(diào)的技能；三是資源環(huán)境領域的技能，比如，價值評估與績效評判的技能；四是品質(zhì)優(yōu)先、個性化定制的規(guī)劃設計技能等。

　　總之，作為一門既古老又年輕的一級學科，城鄉(xiāng)規(guī)劃學不僅具有技術性、區(qū)域性、藝術性、綜合性等特點，更重要的是，它最基本的屬性在于政策性，正是政策屬性決定了它有別于一般工程科學，決定了城市規(guī)劃不是一般的產(chǎn)品設計或生產(chǎn)，而是政府對城市發(fā)展進行宏觀調(diào)控的手段，即所謂的戰(zhàn)略指引與剛性管控。在生態(tài)文明建設的今天，城鄉(xiāng)規(guī)劃學迎來了又一次蛻變與升華的契機，也面臨著重構與裂變的挑戰(zhàn)。抓住契機，推動城鄉(xiāng)規(guī)劃學從工學門類向工學、理學與管理學門類下的一級學科轉(zhuǎn)型，是我們共同的歷史責任。

　　（作者為國際城市與區(qū)域規(guī)劃師學會副主席，中國城市規(guī)劃學會常務副理事長兼秘書長）