2019年1月4日全國人大在中國人大網（www.npc.gov.cn）發布了關于《〈中華人民共和國土地管理法〉、〈中華人民共和國城市房地產管理法〉修正案（草案）》的征求意見。并對《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城市房地產管理法》修正案（草案）進行說明。其中對土地征收、集體經營性用地入市、宅基地制度和其他修改內容進行詳列，為土地制度改革提供保障。

　　核心要點解讀

　　【1】集體經營性建設用地入市可以作為非農業建設使用土地，因政府組織實施基礎設施建設、公共事業、成片開發建設等六種情形可以征收集體土地。

城鄉規劃變革——急需出臺面向集體經營性建設用地的規劃許可規定。

　　【2】成片開發可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，此外不能再實施“成片開發”征地。

　　城鄉規劃變革——超出土規的城鎮建設用地范圍的成片征地不復存在。

　　【3】土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應當簽訂書面合同。

　　城鄉規劃變革——盤活工業商業等經營性用途的集體建設用地，成為城鄉規劃編制方向。

　　【4】下放宅基地審批權，明確農村村民申請宅基地的，由鄉（鎮）人民政府審核批準。賦予農業農村主管部門在宅基地監督管理和行政執法等方面相應職責。

　　城鄉規劃變革——村莊規劃中宅基地規劃管理，以及宅基地監督管理職能部門的變化。

　　【5】規定經依法批準的國土空間規劃是各類開發建設活動的基本依據，已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和城市總體規劃。

　　城鄉規劃變革——國土空間規劃可替代土地利用總體規劃和城市總體規劃。

　　【6】任何單位和個人不得擅自占用永久基本農田或者改變其用途；國家重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農田，涉及農用地轉用或者土地征收的，必須經國務院批準；禁止通過擅自調整縣、鄉（鎮）土地利用總體規劃的方式規避永久基本農田農用地轉用或者土地征收的審批。

　　城鄉規劃變革——城鄉規劃建設不得觸碰永久基本農田。

　　土地管理法修正案（草案）共二十九條，主要內容包括：

　　（一）關于土地征收。

　　一是縮小土地征收范圍。刪去現行土地管理法關于從事非農業建設使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定；明確因政府組織實施基礎設施建設、公共事業、成片開發建設等六種情形需要用地的，可以征收集體土地。其中成片開發可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，此外不能再實施“成片開發”征地，為集體經營性建設用地入市預留空間。（第十二條、第十四條）

　　二是規范土地征收程序。要求市、縣人民政府申請征收土地前進行土地現狀調查、公告聽取被征地的農村集體經濟組織及其成員意見、組織開展社會穩定風險評估等前期工作，與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償安置等簽訂協議，測算并落實有關費用，保證足額到位，方可申請征收土地。個別確實難以達成協議的，應當在申請征收土地時如實說明，供審批機關決策參考。（第十六條）

　　三是完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。在總結試點經驗的基礎上，將公平合理補償，保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障作為基本要求；明確征收農用地的土地補償費、安置補助費標準由省、自治區、直轄市制定公布區片綜合地價確定，制定區片綜合地價要綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、安置人口、區位、供求關系以及經濟社會發展水平等因素；考慮到農村村民住宅補償、被征地農民社會保障費用對被征地農民住有所居和長遠生計的重要性，將這兩項費用單列，明確征收農村村民住宅要按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房等方式，保障其居住權，并將被征地農民納入相應的養老等社會保障體系。（第十七條）

　　（二）關于集體經營性建設用地入市。

　　一是明確入市的條件。對土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應當簽訂書面合同，明確用地供應、動工期限、使用期限、規劃用途和雙方其他權利義務；相關建設用地使用權的收回依照雙方簽訂的書面合同辦理。（第二十條、第二十二條）

　　二是明確集體經營性建設用地入市后的管理措施。為維護土地管理秩序，明確要求集體建設用地使用權人嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地；集體建設用地使用權的最高年限、登記等，參照同類用途的國有建設用地執行。具體辦法由國務院自然資源主管部門制定。（第二十一條）

　　（三）關于宅基地制度。

　　一是健全宅基地權益保障方式。根據鄉村振興的現實需求和各地宅基地現狀，規定對人均土地少、不能保障一戶一宅的地區，允許縣級人民政府在尊重農村村民意愿的基礎上采取措施，保障農村村民實現戶有所居的權利。（第十九條第二款）

　　二是完善宅基地管理制度。下放宅基地審批權，明確農村村民申請宅基地的，由鄉（鎮）人民政府審核批準，但涉及占用農用地的，應當依法辦理農用地轉用審批手續；落實深化黨和國家機構改革精神，明確國務院農業農村主管部門負責全國農村宅基地改革和管理有關工作，賦予農業農村主管部門在宅基地監督管理和行政執法等方面相應職責。（第十九條第四款和第七款、第二十三條、第二十六條）

　　三是探索宅基地自愿有償退出機制。原則規定允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地。（第十九條第六款）

　　（四）其他修改。

　　一是強化耕地尤其是永久基本農田保護。要求地方人民政府確保規劃確定的本行政區域內耕地保有量不減少、質量不降低。明確永久基本農田要落實到地塊，設立保護標志，納入國家永久基本農田數據庫嚴格管理，并由鄉（鎮）人民政府將其位置、范圍向社會公告；任何單位和個人不得擅自占用永久基本農田或者改變其用途；國家重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農田，涉及農用地轉用或者土地征收的，必須經國務院批準；禁止通過擅自調整縣、鄉（鎮）土地利用總體規劃的方式規避永久基本農田農用地轉用或者土地征收的審批。（第七條至第十條、第十三條）

　　二是為“多規合一”預留空間。將落實國土空間開發保護要求作為土地利用總體規劃的編制原則，規定經依法批準的國土空間規劃是各類開發建設活動的基本依據，已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和城市總體規劃。（第四條）

　　三是適當下放農用地轉用審批權限。按照現行法律規定，凡是省級人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目，其農用地轉用都由國務院批準。為深化“放管服”改革和改善營商環境，需要在嚴格保護耕地特別是永久基本農田的前提下，適當下放農用地轉用審批權限。草案規定，永久基本農田轉為建設用地的，由國務院批準；其他原由國務院批準的情形，改為“由國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府批準”。分批次用地，原規定由“原批準土地利用總體規劃的機關批準”，改為“按照國務院規定由原批準土地利用總體規劃的機關或者其授權的機關批準”。(第十三條)

　　四是刪去了省級人民政府批準征地報國務院備案的規定。現行法律規定，省、自治區、直轄市人民政府批準征地，需報國務院備案。草案刪去了“并報國務院備案”的規定，主要考慮：按照“誰的事權誰負責”的原則，省級人民政府決定征收的事項，由該人民政府負責。取消備案后，更有利于壓實地方責任。自然資源部擬通過督察、用地審批監管平臺等行政、技術手段加強對地方的監管。（第十五條）

　　同時，根據土地管理實踐經驗，結合機構改革、財政管理制度等方面的需要，對土地督察制度、部門名稱、相關費用使用、部分法律責任條款等一并作了修改。

　　此外，為與土地管理法修改做好銜接，掃清集體經營性建設用地入市的法律障礙，對城市房地產管理法第九條關于城市規劃區內的集體土地必須先征收為國有后才能出讓的規定一并作出修改，城市房地產管理法修正案（草案）規定：“城市規劃區內的集體所有的土地，經依法征收轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓，但法律另有規定的除外。”