——訪中國城市和小城鎮改革發展中心副主任兼規劃院院長沈遲

　　2016年2月23日，在中央全面深化改革領導小組第二十一次會議上，習近平總書記在聽取浙江省開化縣“多規合一”試點推進落實情況的匯報后當場予以肯定；時隔一年半，2017年8月29日，中央全面深化改革領導小組第三十八次會議審議《寧夏回族自治區關于空間規劃（多規合一）試點工作情況的報告》并指出，黨中央授權寧夏回族自治區開展“多規合一”試點以來，寧夏探索了一批可復制可推廣的經驗做法，下一步要繼續編制完善空間規劃，深化體制機制改革，保障空間規劃落地實施。

作為《省級空間規劃試點方案》《市縣空間規劃編制導則》編寫工作的重要參與者和《浙江省開化縣空間規劃》《寧夏回族自治區空間規劃》編制的主要牽頭單位，中國城市和小城鎮改革發展中心在空間規劃的試點工作中發揮了積極而重要的作用。

　　寧夏空間規劃為何備受關注、有何特色？推行“多規合一”面臨哪些困難、如何破解？帶著這些問題，記者采訪了中國城市和小城鎮改革發展中心副主任兼規劃院院長沈遲。

　　先布棋盤后落棋子

　　2014年8月，國家發改委等四部門聯合提出在全國28個市縣開展“多規合一”試點。

　　縣、市級試點為省級試點的開展奠定了實踐基礎，也提供了可行經驗。2016年4月召開的中央全面深化改革領導小組第二十三次會議，研究決定同意寧夏開展空間規劃（多規合一）試點，使寧夏成為繼海南省之后，中央在全國開展省級空間規劃（多規合一）試點的第二個省區。

　　2016年8月，中國城市和小城鎮改革發展中心等單位即啟動《寧夏回族自治區空間規劃》的編制工作。

　　“省級空間規劃試點工作成功與否，關鍵在于能否從根本上解決規劃打架的問題，規劃是不是真的好用、管用、接地氣，規劃能否提升國土空間治理能力和效率，能否讓人民群眾有實實在在的獲得感。”沈遲告訴記者，省級空間規劃要強調從整體到局部、從宏觀到微觀、從空間規劃底圖到各類空間要素配置的科學邏輯方法，從技術路徑上改變過去各類空間性規劃條塊分割、各自為政的局面，也就是所謂的“先布棋盤，再落棋子”。

　　“先布棋盤”，就是先要對一個地方的資源環境進行資源環境承載力和建設適宜性的“雙評價”。在此基礎上，根據不同主體功能定位，科學測算城鎮、農業、生態三類空間比例和開發強度指標，并相應劃定城鎮開發邊界、永久基本農田以及生態保護紅線，也即“三區三線”。

　　“后落棋子”，就是在“棋盤”布好后，把城鄉規劃、環境保護、社會事業規劃等各類空間性規劃的核心內容和空間要素，像“棋子”一樣，按照一定的規則和次序，有機整合落入“棋盤”。

　　沈遲表示，“先布棋盤，后落棋子”可以確保“多規”確定的保護性空間、開發邊界、城市規模等重要空間參數一致，從而實現一個市縣一本規劃、一張藍圖，解決現有各類規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接等問題。

　　上下聯動統籌規劃

　　當前，我國正處于全面深化改革的攻堅期，新一輪改革任務艱巨繁重。

　　“隨著新型城鎮化進程的推進，空間規劃體系不完善、空間規劃管控不力、土地資源利用不集約等問題日益突出。”沈遲說，規劃領域呈現出的各種問題，背后反映的既有對有法不依、有規不執的發展無序、管理隨意的無奈，也有現行法律法規相互矛盾、內容交叉重疊，造成依法編制的規劃相互矛盾的現實。

　　開展省級空間規劃試點就是在主體功能區規劃的基礎上，統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”、踐行生態文明建設的重要舉措，對于形成全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系，提升空間規劃的編制質量和實施效率，改革創新規劃體制機制、降低規劃領域的制度性交易成本具有重要意義。

　　“市縣‘多規合一’的試點工作使我們認識到，市縣空間規劃是省級空間規劃的重要基礎，然而兩者之間并不是簡單的自上而下分解執行，或者自下而上、自上而下拼合的關系。兩者是各有分工、各有側重的統一整體，不能讓省級空間規劃和市縣空間規劃變成各說各話的‘兩張皮’。”沈遲談道，空間規劃改革是一項綜合性很強、較為復雜的工作，需要實實在在的上下聯動，把省級的宏觀管理與市縣的微觀管控、省級的統籌協調與市縣的具體要求有機結合起來。

　　據介紹，寧夏空間規劃就探索了空間規劃上下聯動的模式，并設計了相應的技術路徑：自上而下，自治區層面有機整合現行多項空間性規劃，編制形成一本規劃，市縣層面編制市縣空間規劃；自下而上，市縣層面各部門提出反饋調整意見，由自治區拼合、研究；再自上而下，自治區統籌協調，針對各市縣空間規劃提出管控調整建議；最后聯動反饋，自治區層面編制形成空間規劃成果，并統籌指導形成市縣空間規劃成果。

　　“上下聯動的模式有助于我們規避幾個誤區——‘多規合一’不是簡單地堆砌拼湊、消除表面差異合并同類項，不是‘多規加一’，更不是以控制性詳細規劃為基礎。”沈遲表示。

　　道阻且長行則將至

　　從最初的城鄉規劃、土地利用總體規劃“兩規合一”，到國民經濟與社會發展規劃、土地利用規劃和城市總體規劃的“三規合一”，再到以國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃為基礎，生態規劃、綜合交通等基礎設施規劃、教育等公共服務規劃相互協調的“多規合一”，規劃改革實踐工作的逐步深入，為區域破解發展難題找到了突破口，面臨的困難也是不言而喻。

　　“我國現行的規劃體系及法規要求已經歷了半個多世紀的演變，各個規劃也都形成了一定的體系和慣例，想要打破原來的條框，實現一張藍圖干到底的‘多規合一’，真是道阻且長！”談到“多規合一”推行過程中的協調性矛盾，沈遲舉了幾個例子。

　　比如，一塊土地是否是林地，不同部門的界定不一樣。林業部門認為，一個地區樹木郁蔽度達到30%就是林地；但在土地部門看來，這個比例要達到40%以上。而10%的差別在現實中涉及的土地面積就相當大，這就會引起森林覆蓋率的計算等方面的矛盾。此外，對于同一塊土地，農業部門認定為基本農田，發給當地農民基本農田補貼；林業部門認定是林地，也同時發給當地農民補貼。這就是多部門同時進行空間管制所造成的矛盾。

　　事實上，矛盾遠不止于此，技術標準問題和管理機制問題也是“多規合一”推行過程中遇到的難題。

　　沈遲告訴記者，在技術標準方面，各級空間規劃應當涉及的內容、深度，“雙評價”和“三區三線”劃定的精度和技術方法還需要進一步研究探索、不斷完善；而規劃完成以后，如何對實施情況進行評估、如何使用評估結果，也需要進一步創新探索。在管理機制方面，國家、省級、市縣“多規合一”空間規劃編制機制、規劃體系健全，與政府部門設置、部門事權、地區事權之間的對應關系，目前還不協調，需要通過改革進行重新構建；“多規合一”空間規劃體制的真正完善和實施的有效性，還需要同政府的管理體制改革、管理構架優化、管理事權重構等重大改革事項深入融合。“這些改革的難度遠比規劃編制的技術難度大得多，還需要相關部門鍥而不舍地努力和堅持。”

　　“這是一場深刻而艱巨的改革。”沈遲表示，“要從生態文明建設的高度來看待這項改革，同時也要堅信‘道阻且長，行則將至’。”