2016年11月30日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》，提出了“全面保護(hù)濕地”的新理念，對(duì)新形勢(shì)下濕地保護(hù)修復(fù)作出部署安排。

　　如何深入貫徹落實(shí)《方案》？怎樣理解《方案》出臺(tái)的重要意義和作用？如何讓《方案》提出的制度設(shè)計(jì)有效“落地”？如何以扎實(shí)的行動(dòng)提高我國(guó)濕地保護(hù)管理水平？國(guó)家林業(yè)局濕地保護(hù)管理中心特別邀請(qǐng)了8個(gè)有關(guān)部門(mén)及相關(guān)人士，發(fā)表他們的看法和建議。

　　劃定納入生態(tài)保護(hù)紅線的濕地范圍

　　張明祥 北京林業(yè)大學(xué)

　　《方案》要求，“到2020年實(shí)現(xiàn)全國(guó)濕地面積不低于8億畝的總量管控目標(biāo)”。逐級(jí)分解落實(shí)濕地面積管控目標(biāo)，合理劃定納入生態(tài)保護(hù)紅線的濕地范圍，落實(shí)到具體濕地地塊，十分必要。

　　納入生態(tài)保護(hù)紅線的濕地面積，是指為保障國(guó)土生態(tài)安全和維護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)原真性、整體性、穩(wěn)定性，劃定的需要嚴(yán)格保護(hù)和管控的濕地范圍。它是濕地生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)保護(hù)價(jià)值最高、保護(hù)最為緊迫的空間區(qū)域。

　　第一，對(duì)納入生態(tài)保護(hù)紅線的濕地要具體落實(shí)到濕地地塊。依據(jù)第二次全國(guó)濕地資源調(diào)查結(jié)果，從可操作和可落地的角度，國(guó)家林業(yè)局會(huì)同有關(guān)部門(mén)合理劃定納入生態(tài)紅線濕地范圍、地方政府負(fù)責(zé)落界，對(duì)納入生態(tài)保護(hù)紅線的濕地要落實(shí)到具體地塊上。

　　第二，對(duì)納入生態(tài)保護(hù)紅線的濕地要明確管理責(zé)任。早在2004年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)管理的通知》中明確規(guī)定：“濕地保護(hù)是一項(xiàng)重要的生態(tài)公益事業(yè)，做好濕地保護(hù)管理工作是政府的職能。"根據(jù)納入保護(hù)紅線的濕地重要性，明確各級(jí)政府的管理責(zé)任，實(shí)施最為嚴(yán)格的濕地保護(hù)措施。

　　第三，對(duì)納入生態(tài)保護(hù)紅線的濕地要強(qiáng)化用途管制。完善涉及濕地相關(guān)資源用途的管理制度，合理設(shè)立濕地相關(guān)資源利用的強(qiáng)度和時(shí)限。按照主體功能定位確定納入保護(hù)紅線濕地的功能，實(shí)施負(fù)面清單管理。經(jīng)批準(zhǔn)征收、占用濕地并轉(zhuǎn)為其他用途的，用地單位要實(shí)現(xiàn)“先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡”，確保濕地面積不減少。

　　第四，對(duì)納入生態(tài)保護(hù)紅線的濕地要加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)。要通過(guò)設(shè)立國(guó)家公園、濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園等方式加強(qiáng)保護(hù)，加快濕地保護(hù)管理體系建設(shè)。對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)將濕地轉(zhuǎn)為其他用途的，按照“誰(shuí)破壞、誰(shuí)修復(fù)”的原則實(shí)施恢復(fù)和重建。

　　第五，對(duì)納入生態(tài)保護(hù)紅線的濕地要加強(qiáng)監(jiān)測(cè)監(jiān)管。開(kāi)展常規(guī)化濕地調(diào)查監(jiān)測(cè)工作，及時(shí)掌握濕地動(dòng)態(tài)變化，為其更有效管理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。

　　構(gòu)建完善的濕地保護(hù)修復(fù)制度體系

　　黑龍江省林業(yè)廳

　　生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，全面保護(hù)、分級(jí)管理，政府主導(dǎo)、社會(huì)參與，綜合協(xié)調(diào)、分工負(fù)責(zé)，注重成效、嚴(yán)格考核，《方案》明確這五項(xiàng)基本原則，為我國(guó)濕地保護(hù)修復(fù)保駕護(hù)航。

　　黑龍江省濕地保護(hù)歷來(lái)重視制度先行。1998年作出了《關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)的決定》，全面停止開(kāi)墾濕地；2003年在全國(guó)率先出臺(tái)《黑龍江省濕地保護(hù)條例》，開(kāi)創(chuàng)濕地立法先河；2009年建立了扎龍國(guó)際重要濕地生態(tài)補(bǔ)水機(jī)制；2012年成立了省級(jí)管理機(jī)構(gòu)——黑龍江省濕地保護(hù)管理中心；2015年，為順應(yīng)新形勢(shì)下濕地保護(hù)管理的工作，又重新制定了《黑龍江省濕地保護(hù)條例》,于2016年1月1日起施行。

　　《方案》要求進(jìn)一步建立健全濕地保護(hù)制度，建立濕地分級(jí)保護(hù)管理制度，探索事權(quán)劃分改革，完善濕地保護(hù)管理體系，實(shí)行濕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制等，采取全面嚴(yán)格保護(hù)措施。

　　黑龍江省注重完善濕地保護(hù)管理體系，實(shí)行濕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。截至目前，全省已建濕地類(lèi)型自然保護(hù)區(qū)138處，其中國(guó)家級(jí)26處、省級(jí)61處；濕地公園72處，其中國(guó)家濕地公園52處、省級(jí)20處；有扎龍、三江、洪河、興凱湖、珍寶島、南甕河、七星河、東方紅8處國(guó)際重要濕地，數(shù)量位居全國(guó)首位，形成了全國(guó)最大的省級(jí)濕地保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。將濕地率納入到全省地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)考核體系。

　　編制濕地保護(hù)修復(fù)工程規(guī)劃，建立統(tǒng)一的濕地監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)信息發(fā)布制度。《方案》提出的這些要求，黑龍江已有了較好的實(shí)踐，積累了較為豐富的做法和經(jīng)驗(yàn)。

　　“十二五”期間，黑龍江省實(shí)施了一系列的中央財(cái)政濕地補(bǔ)貼項(xiàng)目和全國(guó)濕地保護(hù)工程項(xiàng)目，累計(jì)投入資金近8億元。投資建設(shè)濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地恢復(fù)與保護(hù)、濕地宣教基地及可持續(xù)利用示范項(xiàng)目。退耕還濕14萬(wàn)多畝，占全國(guó)比重最大。實(shí)施了濕地生態(tài)效益補(bǔ)償和濕地保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)試點(diǎn)項(xiàng)目，興凱湖濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)項(xiàng)目以預(yù)留固定地塊作為鳥(niǎo)類(lèi)取食地的模式，為春季遷徙鳥(niǎo)類(lèi)進(jìn)行人工投食。同時(shí)委托中國(guó)科學(xué)院東北地理與農(nóng)業(yè)生態(tài)研究所對(duì)預(yù)留地塊進(jìn)行糧食損失的定量監(jiān)測(cè)，根據(jù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行損失補(bǔ)償，保障了鳥(niǎo)類(lèi)遷飛通道的安全。

　　擴(kuò)大面積提升功能促進(jìn)濕地保護(hù)修復(fù)

　　湖北省林業(yè)廳

　　《方案》提出，多措并舉增加濕地面積、提升濕地生態(tài)功能等要求，十分緊迫、十分必要，符合湖北省濕地保護(hù)修復(fù)的實(shí)際，也是近年來(lái)湖北省濕地保護(hù)修復(fù)的有效做法。

　　湖北，歷來(lái)享有“千湖之省”美譽(yù)，又是三峽工程與南水北調(diào)中線工程核心水源區(qū)所在地，承擔(dān)著重大且艱巨的濕地生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)責(zé)任。近10年來(lái)，湖北按照“生態(tài)立省”戰(zhàn)略要求，采取強(qiáng)有力措施，加大濕地保護(hù)和修復(fù)力度，取得了濕地面積大幅增加、濕地功能明顯提升、濕地保護(hù)體系基本形成的良好成效。

　　領(lǐng)導(dǎo)重視，高位推進(jìn)。近年來(lái)，湖北省委、省政府高度重視生態(tài)保護(hù)工作，將濕地保護(hù)列入“五個(gè)湖北”發(fā)展戰(zhàn)略。2016年，省委、省政府5次就建設(shè)生態(tài)長(zhǎng)江、綠色長(zhǎng)江進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)研，要求牢固樹(shù)立“上游意識(shí)”。省林業(yè)廳3次在調(diào)研會(huì)上專(zhuān)題匯報(bào)濕地保護(hù)工作。為落實(shí)大保護(hù)主體責(zé)任，省委主要領(lǐng)導(dǎo)親自領(lǐng)銜全省自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制試點(diǎn)和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)改革工作，把濕地面積與濕地保護(hù)率納入試點(diǎn)范圍。各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行了“湖長(zhǎng)制、河長(zhǎng)制”，強(qiáng)化了對(duì)重點(diǎn)濕地的保護(hù)與恢復(fù)。

　　搶抓機(jī)遇，高速推進(jìn)。一是搶抓貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)管理的通知》精神的機(jī)遇，加快濕地的搶救性保護(hù)。省委、省政府于2007年印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)管理的通知》，全力推進(jìn)全省的濕地保護(hù)工作。到2015年底，全省已建各類(lèi)濕地保護(hù)區(qū)和濕地公園172個(gè)，保護(hù)濕地858萬(wàn)畝，占全省濕地總面積的39.6%。國(guó)家濕地公園數(shù)量居全國(guó)第三位，國(guó)際重要濕地居中部第一位。二是搶抓長(zhǎng)江流域“共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”的機(jī)遇，強(qiáng)力推進(jìn)濕地的全面保護(hù)。省政府出臺(tái)了《湖北林業(yè)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》，劃定了全省2167.5萬(wàn)畝的濕地總量管控目標(biāo)，制定了濕地生態(tài)紅線管理辦法，嚴(yán)格實(shí)行濕地用途管制，確保占補(bǔ)平衡。提出了全省濕地保護(hù)率到2020年達(dá)到50%以上，地表河流Ⅲ類(lèi)以上水質(zhì)比例達(dá)到80%以上。三是搶抓2016年特大洪澇災(zāi)害敲響警鐘的機(jī)遇，加快推進(jìn)退垸還濕、退田還濕、退漁還濕進(jìn)程。

　　強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任考核推動(dòng)濕地保護(hù)

　　江蘇省林業(yè)局

　　《方案》明確，建立濕地保護(hù)成效獎(jiǎng)懲機(jī)制，要將濕地面積、濕地保護(hù)率、濕地生態(tài)狀況等保護(hù)成效指標(biāo)納入地方政府的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核等制度體系，對(duì)于推進(jìn)落實(shí)地方政府濕地保護(hù)的主體責(zé)任，擴(kuò)大濕地保護(hù)的成效，具有極其重要的作用。近年來(lái)，江蘇省就探索出了一條“以目標(biāo)責(zé)任考核推動(dòng)濕地保護(hù)”的路子。

　　江蘇，是全國(guó)濕地資源最豐富的省份之一，但全省人多地少，濕地保護(hù)與利用的矛盾日益突出。近年來(lái)，全省將濕地保護(hù)作為生態(tài)文明建設(shè)的一大重點(diǎn)，加強(qiáng)濕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核，有力推動(dòng)濕地保護(hù)事業(yè)發(fā)展。

　　一、以自然濕地保護(hù)率考核為抓手，構(gòu)建自然濕地保護(hù)體系。2011年，江蘇省委、省政府提出“加大濕地建設(shè)和保護(hù)力度”，自然濕地保護(hù)率開(kāi)始列入全省生態(tài)文明建設(shè)工程指標(biāo)體系，作為省委、省政府考核各級(jí)地方黨委、政府的重要社會(huì)發(fā)展指標(biāo)。省林業(yè)局每年初明確目標(biāo)任務(wù)，年底組織實(shí)地核查驗(yàn)收，并將完成情況報(bào)省委、省政府向全省通報(bào)。此舉促進(jìn)了全省自然濕地保護(hù)率逐年穩(wěn)步提升。自然濕地保護(hù)率從24.1%提高到43.8%。

　　二、以濕地生態(tài)恢復(fù)考核為重點(diǎn)，促進(jìn)退化濕地修復(fù)治理。2011年開(kāi)始，濕地恢復(fù)面積每年被列入省委、省政府主要任務(wù)百項(xiàng)重點(diǎn)工作，全省明確各地濕地恢復(fù)目標(biāo)任務(wù)，年底由省林業(yè)局將各市完成情況報(bào)告省政府并通報(bào)各地。

　　三、以生態(tài)紅線保護(hù)考核補(bǔ)助為契機(jī)，提高地方濕地保護(hù)積極性。省政府明確地方政府為生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)責(zé)任主體，根據(jù)各地生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)管理成效確定生態(tài)補(bǔ)償額度，對(duì)生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)成效顯著的縣市給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)考核評(píng)估不合格的予以通報(bào)。

　　四、以濕地保有量考核為手段，保證濕地面積總量不減少。2015年江蘇省委、省政府發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，明確要求到2020年全省“濕地面積不低于282萬(wàn)公頃”，并印發(fā)《江蘇省濕地保護(hù)規(guī)劃（2015-2030）》進(jìn)一步落實(shí)目標(biāo)任務(wù)。省林業(yè)局從2016年開(kāi)始將濕地保有量目標(biāo)任務(wù)分解到各地，列入對(duì)各地的年度工作目標(biāo)任務(wù)考核中。