作者：國務院發展研究中心資源與環境政策研究所　吳平

　　十八屆三中全會從國家治理體系和治理能力現代化的改革總目標出發，提出“堅定不移實施主體功能區制度，建立國土空間開發保護制度，嚴格按照主體功能區定位推動發展，建立國家公園體制”。在推進生態文明建設、實現生態領域治理體系和治理能力現代化的進程中，建立國家公園體制是設定資源消耗上線，劃定生態保護紅線，嚴守環境質量底線，構建國土生態安全空間的重大舉措，是整合現有保護地類型，形成科學統一、與國際接軌的保護地體系的強大動力。通過建立國家公園對本國具有代表性的生態系統、自然資源及景觀、文化遺產等予以重點、有效保護，已成為國際社會的趨勢。

　　國家公園：正本與清源

　　我國“國家公園”類型多樣，自然保護區、風景名勝區、世界文化自然遺產、國家森林公園、國家濕地公園、城市濕地公園、國家沙漠公園、國家礦山公園、國家地質公園、國家重點公園及水利風景區等十幾種不同名稱的“公園”“保護區”重疊司空見慣，多塊牌子的背后呈現出管理體系的混亂和部門利益的博弈。在實踐中不免困惑于歸誰管，怎么管。因此，建立國家公園體制，需要先正本清源。

　　事實上，“國家公園”（National Park）由來已久，已有140多年的歷史。1872年，世界上第一個國家公園——美國黃石國家公園正式創立。雖然各國國家公園定義并不統一，模式不盡相同，但國家公園的百年實踐也逐漸形成了共識：國家公園不同于以游憩為主要導向的一般意義上的公園，而是以保護為優先考慮，兼顧公眾享有。國家公園具有明確的限定要素，并不能僅從名稱判斷。結合IUCN《保護地管理應用指南》，域外成熟的制度運行和實踐經驗，以及我國現實國情，我國的“國家公園”應當包括四個要素：第一，資源要素。國家公園內的生態系統、自然和文化景觀應當具有國家代表性，且面積要足夠大、生態質量要足夠高，以使得其內的生態進程得以持續進行。第二，功能要素。國家公園應當有一定區域為公眾提供娛樂、游憩、學習、教育的機會。第三，國家要素。中央在國家公園的管理、財政等方面應當承擔重要甚至主導作用。第四，程序要素。成為名正言順的國家公園需要符合相應的程序要件，即通過設立程序，由管理部門根據相應的標準進行指定，并實施規劃管理。

　　2006年以來，云南、黑龍江、浙江等地都進行過“國家公園”地方層面的試點。各地國家公園的探索實踐，對于整合政出多門的保護地管理現狀，推行有效的保護地體系，保護有重大生態價值的自然生態系統具有先行意義。然而，由于發展旅游能夠帶來巨大的經濟效益，并且社會公眾對于保護地所能帶來的教育、游憩的需求強烈，在此背景下，地方對于設立國家公園試點的積極響應可能更看重國家公園所能帶來的品牌效應和經濟效益。以探索國家公園試點為名，行資源開發利用創收之實，對環境、生態的破壞不可避免，很難體現出國家公園的真正特性。

　　為了糾正亂象叢生的試點實踐，有序建立國家公園體制，2015年以來，中央進行了統一部署：13個部委聯合出臺試點方案，由國家發改委牽頭成立工作協調機制，遴選9個地區為試點。2015年，青海三江源、浙江開化及湖北神農架的國家公園試點正式啟動。作為我國第一個國家公園體制試點，三江源國家公園的建設著力突破原有體制的藩籬，解決“九龍治水”和監管執法碎片化問題，構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的生態保護管理體制機制，為我國其他國家公園試點建設樹立了標桿與基準。

　　生態治理：同音且共律

　　推進生態治理現代化、加強生態文明建設是緩解當前嚴峻的生態環境危機的必由之路，更是實現國家、民族永續發展的戰略選擇。建立國家公園體制，將在理念、體制及行動三方面帶動生態治理現代化，助力生態文明建設。

　　理念上，國家公園體制的成功建立將會極大地提升和增強國家認同感和民族自豪感，凝聚全民生態保護的共識，匯集生態文明建設的合力。缺少保護生態的共同信念，生態治理難以得到全社會多元主體的合力推進，更毋言其現代化。建立國家公園體制的實踐則為這種共識的形成提供了一劑良方。國家公園不僅是一種重要的保護地類型，更代表一國最具代表性的自然美景和文化遺跡，通過讓人們全身心地接觸美麗的自然景觀和瑰麗的文化遺跡，生態保護意識落地生根，環境保護理念日益增強，從而產生對自然的愛護之情和對國家文化的赤子之心，并將逐漸體會到保護國家公園功在當代、利在千秋。這種直接通過自然和文化之美所匯集的生態保護意識能夠成為推動生態治理現代化的強大精神力量。