作者：國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所　吳平

　　十八屆三中全會從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)出發(fā)，提出“堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制”。在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)生態(tài)領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，建立國家公園體制是設(shè)定資源消耗上線，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)守環(huán)境質(zhì)量底線，構(gòu)建國土生態(tài)安全空間的重大舉措，是整合現(xiàn)有保護(hù)地類型，形成科學(xué)統(tǒng)一、與國際接軌的保護(hù)地體系的強(qiáng)大動力。通過建立國家公園對本國具有代表性的生態(tài)系統(tǒng)、自然資源及景觀、文化遺產(chǎn)等予以重點(diǎn)、有效保護(hù)，已成為國際社會的趨勢。

　　國家公園：正本與清源

　　我國“國家公園”類型多樣，自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國家森林公園、國家濕地公園、城市濕地公園、國家沙漠公園、國家礦山公園、國家地質(zhì)公園、國家重點(diǎn)公園及水利風(fēng)景區(qū)等十幾種不同名稱的“公園”“保護(hù)區(qū)”重疊司空見慣，多塊牌子的背后呈現(xiàn)出管理體系的混亂和部門利益的博弈。在實(shí)踐中不免困惑于歸誰管，怎么管。因此，建立國家公園體制，需要先正本清源。

　　事實(shí)上，“國家公園”（National Park）由來已久，已有140多年的歷史。1872年，世界上第一個國家公園——美國黃石國家公園正式創(chuàng)立。雖然各國國家公園定義并不統(tǒng)一，模式不盡相同，但國家公園的百年實(shí)踐也逐漸形成了共識：國家公園不同于以游憩為主要導(dǎo)向的一般意義上的公園，而是以保護(hù)為優(yōu)先考慮，兼顧公眾享有。國家公園具有明確的限定要素，并不能僅從名稱判斷。結(jié)合IUCN《保護(hù)地管理應(yīng)用指南》，域外成熟的制度運(yùn)行和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以及我國現(xiàn)實(shí)國情，我國的“國家公園”應(yīng)當(dāng)包括四個要素：第一，資源要素。國家公園內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)、自然和文化景觀應(yīng)當(dāng)具有國家代表性，且面積要足夠大、生態(tài)質(zhì)量要足夠高，以使得其內(nèi)的生態(tài)進(jìn)程得以持續(xù)進(jìn)行。第二，功能要素。國家公園應(yīng)當(dāng)有一定區(qū)域?yàn)楣娞峁蕵贰⒂雾W(xué)習(xí)、教育的機(jī)會。第三，國家要素。中央在國家公園的管理、財(cái)政等方面應(yīng)當(dāng)承擔(dān)重要甚至主導(dǎo)作用。第四，程序要素。成為名正言順的國家公園需要符合相應(yīng)的程序要件，即通過設(shè)立程序，由管理部門根據(jù)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行指定，并實(shí)施規(guī)劃管理。

　　2006年以來，云南、黑龍江、浙江等地都進(jìn)行過“國家公園”地方層面的試點(diǎn)。各地國家公園的探索實(shí)踐，對于整合政出多門的保護(hù)地管理現(xiàn)狀，推行有效的保護(hù)地體系，保護(hù)有重大生態(tài)價值的自然生態(tài)系統(tǒng)具有先行意義。然而，由于發(fā)展旅游能夠帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益，并且社會公眾對于保護(hù)地所能帶來的教育、游憩的需求強(qiáng)烈，在此背景下，地方對于設(shè)立國家公園試點(diǎn)的積極響應(yīng)可能更看重國家公園所能帶來的品牌效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效益。以探索國家公園試點(diǎn)為名，行資源開發(fā)利用創(chuàng)收之實(shí)，對環(huán)境、生態(tài)的破壞不可避免，很難體現(xiàn)出國家公園的真正特性。

　　為了糾正亂象叢生的試點(diǎn)實(shí)踐，有序建立國家公園體制，2015年以來，中央進(jìn)行了統(tǒng)一部署：13個部委聯(lián)合出臺試點(diǎn)方案，由國家發(fā)改委牽頭成立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，遴選9個地區(qū)為試點(diǎn)。2015年，青海三江源、浙江開化及湖北神農(nóng)架的國家公園試點(diǎn)正式啟動。作為我國第一個國家公園體制試點(diǎn)，三江源國家公園的建設(shè)著力突破原有體制的藩籬，解決“九龍治水”和監(jiān)管執(zhí)法碎片化問題，構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的生態(tài)保護(hù)管理體制機(jī)制，為我國其他國家公園試點(diǎn)建設(shè)樹立了標(biāo)桿與基準(zhǔn)。

　　生態(tài)治理：同音且共律

　　推進(jìn)生態(tài)治理現(xiàn)代化、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)是緩解當(dāng)前嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境危機(jī)的必由之路，更是實(shí)現(xiàn)國家、民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。建立國家公園體制，將在理念、體制及行動三方面帶動生態(tài)治理現(xiàn)代化，助力生態(tài)文明建設(shè)。

　　理念上，國家公園體制的成功建立將會極大地提升和增強(qiáng)國家認(rèn)同感和民族自豪感，凝聚全民生態(tài)保護(hù)的共識，匯集生態(tài)文明建設(shè)的合力。缺少保護(hù)生態(tài)的共同信念，生態(tài)治理難以得到全社會多元主體的合力推進(jìn)，更毋言其現(xiàn)代化。建立國家公園體制的實(shí)踐則為這種共識的形成提供了一劑良方。國家公園不僅是一種重要的保護(hù)地類型，更代表一國最具代表性的自然美景和文化遺跡，通過讓人們?nèi)硇牡亟佑|美麗的自然景觀和瑰麗的文化遺跡，生態(tài)保護(hù)意識落地生根，環(huán)境保護(hù)理念日益增強(qiáng)，從而產(chǎn)生對自然的愛護(hù)之情和對國家文化的赤子之心，并將逐漸體會到保護(hù)國家公園功在當(dāng)代、利在千秋。這種直接通過自然和文化之美所匯集的生態(tài)保護(hù)意識能夠成為推動生態(tài)治理現(xiàn)代化的強(qiáng)大精神力量。