為何各國的區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略都沒有取得成功呢？18世紀(jì)亞當(dāng)斯密的《國富論》實(shí)際上早就做出解釋了，即只有適宜的自然環(huán)境、良好的生產(chǎn)分工和社會(huì)化大生產(chǎn)才能形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，我國的珠江三角洲地區(qū)就是集聚經(jīng)濟(jì)下達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的最好案例。人們移居經(jīng)濟(jì)聚集區(qū)域，不僅有利于生產(chǎn)的發(fā)展，而且增加了他們的收入，這也加劇了聚集區(qū)之間的就業(yè)競爭，同時(shí)降低了非聚集區(qū)的競爭壓力，從而促使發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)之間的生活水平趨同。

　　在美國，由于市場選擇了集聚經(jīng)濟(jì)模式，導(dǎo)致大城市成為多個(gè)制造業(yè)中心，而且由于人口、資本、技術(shù)等密度的增加，服務(wù)業(yè)也得以空前發(fā)展，其增加值反超制造業(yè)。而小城市則發(fā)展成為某一領(lǐng)域?qū)I(yè)化較強(qiáng)的城市。我國目前正在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)換，本質(zhì)上就是要提高服務(wù)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)中的比重，那就應(yīng)該發(fā)展集聚經(jīng)濟(jì)，通過加大對高密度地區(qū)的資本投入，進(jìn)而提高高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)的比重，而不是簡單采取均衡發(fā)展戰(zhàn)略和本鄉(xiāng)本土的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，人才都是往人才密集的大城市集聚，中國過去30年的發(fā)展也印證了這一點(diǎn)，不論是技術(shù)型人才還是農(nóng)民工，大多都往東部，尤其是北京、上海和深圳這些特大城市流動(dòng)。而我國的中西部地區(qū)從建國至今，都有過幾次建成重工業(yè)基地的舉措，但均以失敗而告終。如50年代初的工業(yè)化階段和文革期間的三線建設(shè)，其結(jié)果既沒有發(fā)展起內(nèi)地的重工業(yè)，又沒有留住人才。而目前中國雖然可以通過資本投入來增加中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量，卻難以實(shí)現(xiàn)相應(yīng)人力資本的匹配，最終還是無法解決規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的難題。核心提示：無論是城市化還是城鎮(zhèn)化，都是為了拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，縮小城鄉(xiāng)收入差距。因此，要評價(jià)城市化還是城鎮(zhèn)化對拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和縮小貧富差距更有效，只要對發(fā)達(dá)國家的城市化歷史和過去10年中我國城鎮(zhèn)化過程作量化分析就不難得出初步結(jié)論。

　　流動(dòng)人口帶來的問題：改變行政職能或調(diào)整行政區(qū)劃

　　中國是全球人口流動(dòng)規(guī)模最大的國家，人口的流動(dòng)導(dǎo)致不同區(qū)域之間的人口結(jié)構(gòu)和規(guī)模都發(fā)生了變化，如在上海、北京等大城市，都是流動(dòng)人口非常大的地方，在上海和北京，居住時(shí)間超過6個(gè)月以上的非本地戶籍人口估計(jì)都在500萬以上，而統(tǒng)計(jì)顯示，北京接近90%的外來人口居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部，而上海則有80%左右的外來人口居住在郊區(qū)，不少區(qū)的外來人口數(shù)量超過本地人口。這些非本地戶籍人口絕大部分都是農(nóng)民工及其家屬，從事制造業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)等。

　　由于市區(qū)居住成本高昂，他們只有在郊區(qū)選擇租金低、面積小的住所。大量外來人口進(jìn)入到某些村鎮(zhèn)，導(dǎo)致衛(wèi)生、教育和社會(huì)治安等一系列問題，如上海的農(nóng)民工子女?dāng)?shù)量就達(dá)到40萬以上，廣東等地的規(guī)模更大，如果按照《中華人民共和國義務(wù)教育法》，這些民工子女也應(yīng)該享受九年制的義務(wù)教育，這方面上海基本做到，其他地方則不盡如人意。但義務(wù)教育即便做到，其教育設(shè)施、師資水平等明顯不足。而且，當(dāng)這些農(nóng)民工的子女畢業(yè)之后，如何就業(yè)又成為一大社會(huì)問題。如目前社會(huì)犯罪中，外來人口所占比例高得驚人，這是因?yàn)楝F(xiàn)有的地方行政體制和財(cái)政支出都不支持外來人口的就業(yè)、教育和醫(yī)療衛(wèi)生及其他社會(huì)保障等。尤其是一些郊區(qū)，自身的財(cái)力就不足，又很難得到因流動(dòng)人口增加的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，流動(dòng)人口的生活環(huán)境惡劣，甚至連供水排水系統(tǒng)都難以保障。

　　在城市化的背景下，估計(jì)我國今后每年將有1600萬的農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，但在現(xiàn)有的行政體制下，當(dāng)?shù)卣块T的主要職責(zé)無非是確保GDP增長率、財(cái)政收入完成情況及戶籍人口的就業(yè)比例等，而且在住房保障、教育及醫(yī)療衛(wèi)生保障，還有老年人生活保障等方面，同一城市不同戶籍的人得到的待遇是不一樣的，如醫(yī)療保障就被分為社保、鎮(zhèn)保和農(nóng)保，所享受的醫(yī)療保障差距很大，而非本地戶籍的人口則基本享受不到這些福利。因此，為適應(yīng)人口流動(dòng)帶來的人口分布和人口格局的變化，改變行政職能或調(diào)整行政區(qū)劃都有必要。

　　如前所述，在GDP和城鎮(zhèn)化作為考核政績的現(xiàn)有行政體制下，地方政府在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上，肯定會(huì)增大基礎(chǔ)設(shè)施投資比例而減少社會(huì)保障性投入比例，前者既可以增加GDP，又可以實(shí)現(xiàn)“建筑物和道路交通”的城鎮(zhèn)化，但對民生的改善卻無益。因此，我們應(yīng)該把GDP增長作為考核地方政府政績的次要目標(biāo)，而把包含本地流動(dòng)人口在內(nèi)的就業(yè)率作為考核政績的首要指標(biāo)，把為所有常住人口提供各種社會(huì)保障作為考核政績的重要指標(biāo)，這樣的行政職能轉(zhuǎn)換才是必要的。同時(shí)，上一級(jí)行政部門應(yīng)該根據(jù)下轄行政區(qū)域的人口增減變動(dòng)情況，給予相應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，如對人口流入較多的地方，中央財(cái)政給予省市財(cái)政一定的轉(zhuǎn)移支付、省市則可以給對應(yīng)的區(qū)縣，區(qū)縣再給到對應(yīng)的村鎮(zhèn)。

　　此外，行政區(qū)劃的再調(diào)整也有必要，從大的方面來看，可以參考其他國家最發(fā)達(dá)地區(qū)城市擴(kuò)張的經(jīng)驗(yàn)，如東京都、巴黎、倫敦等城市的擴(kuò)張模式，設(shè)立以城市集群為增長極的行政區(qū)劃，而中國經(jīng)濟(jì)的增長極主要在珠江三角洲和長江三角洲地區(qū)，此外，還有中部和西部及東北的增長極。從小的方面來看，有些流動(dòng)人口達(dá)到幾十萬的發(fā)達(dá)地區(qū)的鎮(zhèn)可以升格為“市級(jí)鎮(zhèn)”，擁有更多的行政權(quán)力以提高其服務(wù)職能。只有這樣，中國的城市化才能順應(yīng)人口流動(dòng)的市場化潮流，而不被納入“行政化”的歧途。