國務院：未來5到10年污染物排放拐點將全面到來

2015-02-25 09:16:21 來源：人民日報瀏覽次數：

　　國務院發展研究中心資源與環境政策研究所一項課題研究報告指出，未來5到10年，中國主要污染物排放的“拐點”將全面到來，即污染物排放量總體上將由上升轉為下降。

　　“我國環境污染形勢分析與治理對策研究”課題組認為，污染物排放拐點的到來和經濟進入新常態有密切關系，總體上，經濟新常態既要求加大治污減排力度，也會通過產業結構調整減少污染排放。不過，環境質量顯著改善仍將需要較長時間，是一個長期過程。

　　離排放拐點還有多遠?

　　未來5—10年排放拐點將全面到來

　　國研中心資源與環境政策研究所環境政策研究室副主任陳健鵬告訴記者，這一報告根據6類主要大氣污染物和8類主要水污染物排放情況，在構建的分析框架下對大氣、水污染物排放的趨勢進行單項分析和加總處理，進而對中國主要污染物排放總體趨勢進行預判。

　　在中國的主要大氣污染物中，二氧化硫排放的峰值出現在2006年，氮氧化物的峰值可能在2012年已經出現。研究報告認為，中國主要污染物排放總體上正進入跨越峰值并進入下降通道的“轉折期”，未來5—10年主要污染物排放的拐點將全面到來。初步估算，2016—2020年之間，即“十三五”時期，中國主要污染物排放的疊加總量會達到峰值。

　　國務院發展研究中心“中長期增長”課題組的有關研究也表明，隨著中國成為上中等收入國家，經濟增長已進入從高速轉向中高速的“增長轉換期”，進入GDP年均7%—8%中高速增長的新常態，2020年增速為6.3%左右。在此情景下，隨著經濟增長放緩、經濟結構調整，污染物產生量增速下降，與此同時，隨著污染治理力度的進一步加大，主要污染物排放量將陸續見頂。

　　陳健鵬說，從經濟發展階段來看，進入工業化中后期階段，重化工高速發展的階段已接近尾聲，高污染高耗能產業產出接近峰值。從產業結構來看，結構在優化，高污染、高能耗的產業比重下降，第三產業比重已經超過第二產業。從增長方式來看，由依靠要素高投入的階段轉為依靠效率和依靠創新驅動。“總體上看，經濟新常態將有助于加強治污減排工作。經濟增長和污染物排放將呈現‘脫鉤’態勢。”

　　拐點是否意味著環境馬上改善?

　　環境質量根本性改善還需20年左右

　　“中國目前仍處在倒U形的‘環境庫茲涅茨曲線’的‘爬坡’階段，即將跨越峰值。”陳健鵬說。

　　“環境庫茲涅茨曲線”假說認為，污染物排放和經濟發展之間存在類似“倒U形”的曲線：污染物排放隨著經濟的發展先增后減，即當經濟發展到某一水平時環境污染程度達到最大，而后經濟繼續發展，環境污染卻隨之下降，環境質量逐漸變好。

　　從國際經驗來看，“環境庫茲涅茨曲線”對于主要經濟體具有比較普遍的意義，各國主要污染物排放會經歷較長增長期，在達到“峰值”或“平臺期”后基本都進入穩定下降通道，常規污染物和非常規污染物排放峰值在一定時間內會先后出現。

　　課題組認為，未來一段時間主要污染物排放轉折期，是環境質量最為復雜的時期。主要污染物排放拐點陸續到來，污染物排放疊加總量將處于歷史高位，復合型污染的特征將更加明顯。污染物排放拐點到來，不一定就是污染惡化的終點或是環境質量向好的起點，而很可能是環境質量狀態最為復雜的時期。

　　西方發達國家20世紀中期爆發嚴重的空氣污染事件，上世紀六七十年代開始強化大氣污染防治，在完成工業化的前提下花了大約30年時間，實現主要大氣污染物排放跨越峰值并逐步削減60%—90%，從而使空氣質量顯著改善。

　　課題負責人、國務院發展研究中心資源與環境政策研究所所長高世楫說，“環境質量顯著改善需要較長時間，是一個長期過程。根據國際經驗和綜合分析，預判中國大氣等環境質量要有根本性的改善，即基本達到歐美國家現在的環境質量水平，大概還需要20年。”

　　怎樣推動拐點早日到來?

　　以環境質量為導向“精細化”控污

　　“主要污染物排放將進入轉折期，這對減排治污的監管能力，包括監管重點、技術采用、政策工具等提出了更高的要求。”高世楫表示，目前，嚴格的環境監管將大幅降低重點行業的污染水平，但到一定階段，重點行業大規模減排治污設施建設的減排效應將遞減。針對非重點行業、分散的中小企業加強環境監管，使其污染物排放合規，正是中長期污染物減排的潛力所在。污染物排放控制應從“總量減排”的粗放控制，逐步轉到以環境質量為導向的“精細化”控制階段。另外，針對不同地區應該有不同的污染物減排要求和污染治理措施，對大氣、水和土壤的污染治理可應用不同的政策工具。

　　當前至2020年這一階段，是中國環境質量“穩中向好”的關鍵時期。課題組建議多管齊下改進污染防治工作。首先，應完善環境監管體制，提高環境監管有效性。最重要的目標就是實現十八屆三中全會《決定》提出的“建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，獨立進行環境監管和行政執法”。

　　課題組強調，實現這一目標，應從環境監管的立法、組織體系、權力配置、監管工具、問責機制、能力建設等多個方面著力。建立并完善環境監管體制的問責機制是突破口。應加強監管問責，完善監管機構的內部控制機制，健全“自上而下”的內部問責機制。與此同時，健全司法和行政訴訟制度，加強社會對監管機構行為的監督，形成“自下而上”的外部問責機制。

　　此外，課題組建議加快完善污染物減排的政策體系。進一步做實以環境標準為代表的“命令—控制類”環境監管政策，發揮其在污染減排中的基礎性作用。同時，擴大環境經濟政策的廣度和深度，推進環境政策工具實用化、多元化發展，發揮市場機制的作用，以促進形成污染減排長效機制。

　　課題組認為，加強環境監管，一方面，要避免“部門利益化”和“碎片化”的傾向，使不同部門主導的環境政策形成合力。對整個環境政策體系進行頂層設計，充分考慮各類環境政策的協同性和互補性。另一方面，在充分實現環境目標的前提下，加強環境政策的成本收益分析，提高環境政策的績效。

編輯：liuxn

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