2013年底，中國的城鎮化率已經達到53.73%，已進入從增速到減速的過渡階段。但多年以來所積累的問題已日益深重——市民化問題繁雜、土地城鎮化現象涌現、大城市病泛濫、農村空心化出現苗頭、糧食安全堪憂……未來20年，還將有2億多農業轉移人口進入城市。

　　中國城鎮化問題如何解決？對此，《中國經濟周刊》專訪中國社科院城市發展與環境研究所副所長、《中國農業轉移人口市民化進程報告》主要執筆者魏后凱，他認為，現在中國城鎮化的核心問題不在于城鎮化的速度和水平，而在于城鎮化的質量太低，是沒有質量的市民化，沒有市民化的城鎮化。

　　觀念、制度、成本等障礙

　　阻礙市民化

　　《中國經濟周刊》：《中國農業轉移人口市民化進程報告》顯示，2012年我國農民工市民化只比2011年上升了0.07個百分點，從部分指標來看，市民化進程還是下降的。對于這樣的變化，報告用止步不前來描述。這也表明，我國推進城鎮化的現實難度很大，你認為主要難在哪里？

　　魏后凱：難點有兩個方面。一方面，量比較大。當前，我國需要市民化的農民工有2億多人，我國的戶籍制度導致多年來沒有市民化的人口累積在這里。現在中國的市民化仍然是雙軌制，雖然政府允許有條件的農民工落戶，但是條件很高，比如，要求博士、博士后學歷，繳稅多、有穩定的工作單位、有住房等等，只有很少的人能夠落戶。

　　另一方面，還面臨觀念障礙、制度障礙、成本障礙等多個方面的障礙。城鎮人口不愿意農民工來分享城市的福利待遇。比如北京高考的問題，北京人就不愿意外地戶籍的學生參加北京市的高考，他們認為教育資源是有限的，你來了就減少了本地人對公共資源的使用。這是一種偏見，是認識上的障礙。

　　大城市“高配”

　　導致農民工大量涌入

　　《中國經濟周刊》：農民工市民化，是否意味著更多的人流向大城市？這是否會讓城市更加難堪重負？

　　魏后凱：從現在的調查數據來看，大部分的農民工的確是流向大中城市，特別是大城市，農民工也愿意留在大城市。這種傾向的形成是因為政府的資源配置大量集中在大城市，集中在行政中心，就連很多機構、單位也將好的資源都投向大城市，所有的資源和功能都集中在高等級的行政中心。這種大城市的偏向、行政中心的偏向帶來了大城市與中小城市資源配置的不均衡，公共服務存在很大的差異。

　　例如，北京市的公共服務很好，而北京市周邊的中小城鎮的就業機會和公共服務就不行，如果這些周邊的小城鎮就業崗位多、公共服務好、生態環境好、住的房子又寬敞，那我為什么要擠進大城市？如果農業轉移人口進入中小城市，中小城市也就能發展起來。

　　所以，我們要減少大城市和中小城市之間公共服務和發展機會的差異。對于大城市偏向，政府要進行合理的引導，讓公共資源向中小城市傾斜，至少讓中小城市享受同等待遇。

　　市民化成本要

　　多方共擔、改革配套

　　《中國經濟周刊》：根據你們專題報告的測算結果，一個農民完成市民化平均需要公共成本13萬元；個人每年平均需要支付1.8萬元的生活成本，另外還需要一次性支付10萬元的購房成本。根據我國當前政府和個人的經濟現實，解決這兩個成本問題難不難？

　　魏后凱：首先要厘清的是，公共成本不一定完全是政府掏錢，它也可以引進社會資本，而且13萬元的公共成本包括一次性支付成本2.6萬元，剩下的是每年2400元的后續投入，如社會保險。

　　假設公共成本是由政府來出錢，每年解決2500萬人的市民化，政府每年一次性的投入是6500億元，相當于我國2012年公共財政收入的5.5%，我們認為中央和地方政府是可以承擔的。

　　對于市民化的個人成本問題，單純讓農民負擔，是負擔不起的。我們提出一個辦法，把農民工的市民化和農村土地制度改革結合起來。中央提出要賦予農民更多的財產權，而農民在農村有承包地、宅基地、山地、林地等資源，能不能把這些資源變成資本，再把這些資本變為可以出租、抵押、變現的資金，讓農民帶著資本進入城市，成為農民工在城市中生活、購房、改善生活、開公司等方面的來源。

　　要解決這些問題，第一，要建立一個多元化的成本分攤機制，對于公共成本，中央和地方都要投錢，企業也需要參與進來。第二，大中小城市要協調發展，尤其要重視中小城市。有調查報告顯示，大城市的市民化成本是中小城市的2~3倍，特大城市是中小城市的3~5倍，也就是說我們到中小城市落戶的成本是低的，所以，引導農民到中小城市工作生活意義更大。

　　地方吸納農民工多，

　　中央轉移支付相應多

　　《中國經濟周刊》：推行城鎮化，地方政府可能最不愿意的是在同樣財政收入下，卻要加大財政支出。那么，如何解決這個問題？

　　魏后凱：我們政府現在已經意識到這個問題。第一，我們要改變觀念，過去我們更多的是將農民工當作勞動力，很多地方要人力但不要人口，他們愿意農民工來就業，但不愿意農民工來落戶。這是一種歧視觀念，農民工參與了工業化、城鎮化的建設，為城市建設做出了巨大的貢獻，不讓他們分享工業化、城鎮化的成果，這是不符合科學發展觀的。所以，我們更應該平等地看待農民工，讓他們在參與城市建設的同時共同分享城鎮化的成果。

　　第二，建立長效機制，用體制、機制來保障政府在市民化上的財政投入。在這一點，中央已經明確，地方政府要加大投入，中央政府要建立與農業轉移人口市民化相掛鉤的財政轉移支付制度，地方吸納的農民工多，中央的轉移支付也會相應多。

　　沒有規劃，

　　可能出現“鬼城”和大量貧民窟

　　《中國經濟周刊》：有人說城鎮化是經濟社會發展過程中自然的歷史過程，難以規劃。你多次參與《國家新型城鎮化規劃》的討論，你怎么看待規劃對于城鎮化的作用？

　　魏后凱：這不矛盾。城鎮化是經濟社會發展的一個結果，而不是目標。城鎮化是和經濟社會發展相適應的，是一個漫長的歷史過程，但不能因為這一點就不搞規劃。這就如同過去我們說經濟發展主要依靠市場機制，那政府就不應該規劃引導，但是后來大家還是覺得要發揮政府的作用。所以，不能否認政府的作用。

　　政府編制規劃可以發揮引導作用，政府可以對城鎮化做頂層的設計，有一個整體的安排。畢竟，城鎮化需要很長的時間，應該有配套的體制機制，推動相應的改革。相反，如果沒有規劃，城鎮化會出現很多問題。比如在拉美，因為過多人流向大城市，造成了大量的貧民窟，這就是沒有政府在公共服務、基礎設施、城鎮化規劃上合理引導的教訓。中國在城鎮化過程中沒有出現大量貧民窟，這是中國城鎮化很大的經驗。

　　當前，我們需要規劃來避免當前城鎮化推進過程中的一些誤區，來彌補當前市場造成的缺陷。如果沒有好的規劃，城鎮化可能出現房地產化，大家都去搞房地產；如果產業跟不上，就可能一些地方出現“鬼城”；如果城鎮化在推進時沒有和農業現代化結合，農村就可能出現一些“空心村”，出現“農村病”；如果大城市沒有規劃，就會出現交通擁擠、房價上漲、空氣污染等大城市病。所以，城鎮化規劃是非常必要的，也是當前亟須的。

　　城鎮化不能以生態、農業為代價

　　《中國經濟周刊》：當前，很多人認為我國城鎮化仍然滯后于工業化，如何實現我國城鎮化與工業化、信息化、農業現代化同步發展？

　　魏后凱：當前我國城鎮化與工業化是基本協調的，過去我國城鎮化曾嚴重滯后于工業化，但近年來隨著城鎮化的快速推進，這種情況已基本改變。現在中國城鎮化的核心問題不在于城鎮化的速度和水平，而在于城鎮化的質量太低，是沒有質量的城鎮化，沒有市民化的城鎮化。所以，下一步中國城鎮化的重點是提高城鎮化的質量，提高農業轉移人口市民化的程度，而不是去追求速度有多快、水平有多高。

　　同樣，我國的農業現代化也是一個大的問題。過去，我國長三角、珠三角一些地區的城鎮化就是建立在犧牲耕地、犧牲農業現代化基礎上的。這些地區的城鎮化在快速推進，但耕地在減少，糧食產量在下降，伴隨著城鎮化進程，它們由國家糧食主產區變為國家糧食主銷區，把保障國家糧食安全的任務甩給了中西部地區。如今，要是我們都采取這個辦法，13億人口的吃飯問題誰來保障？這可是個天大的問題。所以，要加快農業現代化的進程，我們的工業化、城鎮化千萬不能以犧牲生態環境、耕地、農業為代價。

　　我國城鎮化率

　　2050年接近天花板

　　《中國經濟周刊》：根據你的研究，未來還將有多少農業人口流入城市？我國何時能完成城鎮化的過程？

　　魏后凱：當前我國城鎮化正處于一個轉型的時期，即由加速向減速轉型推進的時期。一般來講，城鎮化率在30%~70%時，城鎮化是一個快速推進的時期，在30%~50%時是一個加速推進的時期，50%是一個轉折點，50%~70%是一個減速推進的時期。現在中國的城鎮化是53.73%，我們正處于減速推進的過程。未來，我們城鎮化的速度會越來越慢。

　　1996—2012年，我們城鎮化年均推進速度是1.39個百分點。我們估計，在2013—2030年，我國城鎮化的年平均增長速度會是0.8~1個百分點；到2030—2050年，速度為0.6~0.8個百分點。相比較，我國現在的城鎮化速度還是很快的。估計到2030年，我國的城鎮化率要達到68%左右；到2033年，我們的城鎮化率達到70%左右。

　　2050年，中國的城鎮化率可能會超過80%。城鎮化率不是越高越好，城鎮化率會有一個天花板和飽和度，我們認為這個飽和度是85%左右。未來，可能有10%~20%的人還是農村人口，由于很多人愿意住在農村，農業人口可能低于10%。到2050年，我國城鎮化率基本就接近這個天花板，城鄉人口結構、土地結構、空間結構穩定下來，我國就基本完成城鎮化了。