4. Ⅲ 促進自然資源的有效利用

　　4.17 城市化對于自然資源利用和環境影響比較大。本報告的聚焦點是糧食安全和土地利用，但其他的問題也很重要。例如，如果缺乏恰當的政策，工業化和城市收入增加后引致的能源需求(汽車，電子設備，空調，供暖等)將導致環境退化。據報道，中國北方水資源存在嚴重短缺。然而，城市化和提高農業生產率可以減少農業用水。擁有更好的灌溉、節水設施以及更高機械化程度的現代農業可以有效減少農業用水，如以色列就依托很少的水資源發展了高產出農業。新加坡和其他國際經驗表明，城市化和高人口密度可使水處理和循環利用更便宜，而且可以廣泛采用水表計費，鼓勵個人節約。

　　實現糧食安全

　　4.18 總體上，城市化是與改進農業生產力和糧食安全緊密關聯的。最重要變化就是農業土地使用方式的改變。城鄉移民改變了農業格局，從農民在小片農地上耕種變成現代農業，后者匯聚了大量土地，投資于土地改良、耕作機械化和提高人力資本。受教育程度高的農民更容易接受新技術，選擇更好的農作物品種和其他投入，并能更好地理解市場情況。韓國是一個值得學習的范例，其農業條件貧瘠，糧食和谷物安全是一個重要的政策問題。自1975年起，韓國農民已經由1320萬減少到340萬，稻田面積減少了9%，農業用地總共減少了16%。與此同時，谷物產量卻增加了61%。其成功的關鍵在于同步改進技術和提高農民教育水平，實現土地集中和耕作機械化。中國可以復制這種成功，大量減少農村人口甚至減少部分農業用地。

　　4.19 為了提高糧食產量和保障糧食安全，有兩個關鍵改革前面已經提及，即改進農村教育，改革金融部門以實現更多的農業投資。這里我們關注農業土地利用自身的治理改革，特別是加強農村的產權保護。以上三方面的改革結合起來將增加農民收入，并幫助縮小城鄉收入差距和鼓勵一些有才干的農村年輕人選擇農業作為職業，而不是移民到城市。在下個部分，我們將論述那些旨在減弱城市過度擴張從而蠶食農村地區的改革措施。

　　4.20 強化農村土地產權。農村土地承包權應該延長到70年或更長，以提供更強的激勵來投資于土地改造和農用機械。土地承包權應該能完全轉讓或出售，以鼓勵投資于農業和把土地集中到更大的所有者手中，從而提高農業規模經濟。當前的一個問題是當勞動力流動到城市時，他們被阻止或者禁止處置他們的土地承包權。如果土地承包權被租賃出去了，承租人往往缺乏繼續投資于土地的激勵。移往城市的農村移民仍然保留著土地承包權，這被看作是他們的某種形式的經濟保障，似乎當他們在城里遇到危機時他們總是可以回去務農。這是一個幻想：中國過去25年所經歷的城市化是不會逆轉的。一個10多歲時離開村莊的農民工，在15年以后回村時已不會種莊稼了。強迫保留這些土地承包權并沒有給個人帶來經濟保障，中國也不會實現糧食安全。如前所述，農村財富的可轉移性有助于移民者更好地融入城市社會。

　　鼓勵有效的土地利用和減小城市蔓延

　　4.21 城市土地利用政策有兩個方面：(1)合理配置城鄉用地，從而提高土地利用效率，提供保護農業用地和綠色空間的正確激勵；(2)管理好城市內部的土地，避免無序利用和出現不合理、服務差的社區。改革涉及加強個人產權和優化對土地利用模式的監管。

　　4.22 世界各地都擔心“城市蔓延”，對汽車的“過度依賴”，以及城市擴張過程中農用土地的減少。而中國的市長面臨的激勵是鼓勵把農地轉為城市建設用地，并刺激使用汽車。對這種行為的主要的控制手段是上級的指令，如禁止農地改變用途，或要求城市滿足某些隨意確定的最低人口密度。這些限制充分說明了用這種命令與控制的方法實施城市管理所面臨的困難。這種上下級之間的指令通常不能充分認識到不同城市的擴張應該是不同的(取決于不同的地理、人口及人均收入增長狀況)，高人口密度的要求更適合具有某些歷史淵源和地理特征的大城市，但不適用于其他城市。

　　4.23 當前的政策造成了土地的低效率利用。首先，許多城市有較強的財政激勵使其更加關注對農地(綠地)的開發，而不是重視對現有城市土地(褐地)的重新開發利用。按目前的農地(綠地)開發政策，城市可以獲得城市周邊的農業用地，然后把土地使用權賣給城市開發商。另一個獲得土地的辦法就是開發“褐地”，即對城市土地進行再開發。在某些城市，跟國有企業或地產管理機構去談判來獲得土地的代價要比從農村獲得土地昂貴和費時。其次，由于明顯低的汽油價格(相當于歐洲價格的一半)，從而鼓勵人們開車出行。

　　4.24 確保讓城市承擔真實的征地成本。如果城市需要承擔征用農地的機會成本，這會減少征地面積和提高城市密度。首先，土地管理法規定的對農民的補償范圍是很不夠的——目前國家法規規定只按農業產出計算補償。確定合理的補償是很難的，因為城市邊緣的農地的部分市場價值反映了周邊城市基礎設施的改善(例如高速公路建設)，農民可能并未支付一定的成本；而且農產品的價值隨著城市增長和由此而來的對當地農產品需求增加而上漲。其次，現行的補償是與村長協商的，而村長可能并沒真正代表村里的集體利益(村長往往更多考慮了其個人的利益)，可能被誘惑以低價出售。根據一項正在進行的試驗，如果所有村民都被看成是本村農用地的股東，如果要求土地出售必須得到所有股東的批準，這種透明的決策過程將使村長面臨更強的激勵同買家認真地談判。第三，作為征地的補償，應該給予失地農民城市戶口，從而使城市去承擔征地的完全成本。

　　4.25 鼓勵褐地開發。在20世紀90年代，一些城市的褐地開發得到鼓勵(如上海市)，允許國有企業重新開發土地和出售土地使用權(土地開發權)，這提供了財政激勵來推動土地更快地得到再開發。恢復城市土地的歷史使用者(1988年前)更大的產權將有助于老城市的再開發，特別是在那些再開發進程緩慢的城市。然而恢復這類產權可能與當前的政策相沖突，后者要求所有土地開發都必須通過租賃拍賣程序并加強新使用者產權保護。

　　4.26 提高汽車使用成本。居民目前所支付的擁有汽車的成本遠遠少于社會成本，包括交通擁堵和環境成本。大幅度提高燃油稅將鼓勵人們使用其他交通工具，提高燃料效率，改善空氣質量。在超大城市，需要制定其他激勵計劃以減少擁堵和汽車使用，如提高停車費，增加公交車專線，設立免擁堵區(如英國倫敦)，和征收擁堵費(如新加坡)。鼓勵超大城市保持較高人口密度，這有利于發展公共交通，甚至地鐵交通也可以實現財務盈余，因為出于成本效率考慮，人們會在短距離出行中更多地使用公共交通。