就地城鎮化是不明智的

　　記者：關于城市化對中國未來經濟的推動力，中國有很多爭論。一些人從固定資產投資和消費需求的增長等出發，認為城市化是中國未來經濟的最大動力之一。一些人則從目前中國農村已剩的為數不多的剩余勞動力出發，認為中國的城市化已經差不多進行到尾聲。你怎么看？

　　亨德森：我不認為中國的城市化已經到尾聲，但是確實速度在下降。挑戰還是在未來。未來城市的勞動力可能沒有達到你想象的教育水平，特別是，農村人、農民工的孩子接受的教育有些時候和他們父母一樣不好，這樣是無法滿足快速增長的國家的需要的。

　　我們可以說，在過去20年里，城市化是中國經濟的增長動力。在1990年代那個時候，城市化進程中的勞動力相對獲得較好的教育。那時的城市化伴隨著相對有較高技術含量的勞動力，他們更有生產力。和世界上的其他國家一樣，人力資本的積累將是中國經濟發展的最大推動力。

　　中國現在的城市化率大概是50%。在未來的25年里，中國城市化會繼續進行，城市化率可能達到65%或70%。從事農業的老人將要退休了，現在農業大概有3億勞動力，在未來的25年里很減少到1億，甚至更少。農業會更加機械化，擁有更高的技術含量。

　　記者：中國目前的城鎮人口數量，包括了行政區域人為擴大包括進去的人口，但是那些被劃為城鎮區域的人口密度并未達到城市的標準。即，中國更多的是土地城市化，而非人口城市化。這導致了很多投資資金和土地資源的浪費。世界上的其他國家城市化進程中是否出現過這種狀況？

　　亨德森：在世界上許多國家，怎樣定義城市，都有一個議題。有些按行政區域，有些按人口密度，有的結合這兩個來定義。在美國，有基本密度，但是我們按行政區域定義城市和鄉村。我們也可以有城市人口住在鄉村行政區域，也有鄉村人口住在城市行政區域。

　　中國的城市對農用土地的擴張，并不獨特，實際上和許多其他國家一樣。而城市保持在市中心，向周圍的鄉村擴張某種程度上是受限的。但是，中國有兩點比較復雜，一個就是糧食安全，擔心城市擴張過度占有農用土地。二是，城市占用農用土地，而農民沒有獲得市場價格的補償。在征用農用土地的成本和之后轉為城市用地的售價之間差距很大。不是說其他國家不存在這種情況，但是中國的情況更普遍。這對農民不好，他們的土地被征用了，而他們得不到充足的補償，找工作也困難。我覺得中國的情況比較特殊：國家法律允許城市使用農用土地，但不給農民市場價格補償。

　　記者：就地城鎮化是現在中國城鎮化中的一個新動向，有些人認為這符合中國的國情，有些人認為鄉村沒有足夠的人口形成一定規模城市，你怎么評價中國的這個新政策？

　　亨德森：這是15到20年前的那種城市化政策，就是離開農田，不離開土地，呆在同一個地方，本地產業化。我不認為現在這是一個可實現的政策。離開土地的年輕人不愿意去臨近的小鎮，他們想去有工作的大城市。在江蘇省，有很多小一些的城市也許可行。因為它們靠近上海，同時交通網絡又比較發達。但是，如果是內地的小城市，這個就不太可行。

　　現在，鄉村地區的人口正流向城市，鄉村人口聚集在孤立區域形成小城鎮是很不明智的。

　　約束土地分配和城市管理

　　記者：你提到中國的土地使用總體規劃，沒有法律的力量來約束土地分配，在發達國家如何約束土地分配？

　　亨德森：他們通過"約束區域"（bind zoning），有一個由規劃者、當地企業、社區制定的城市規劃，把城市土地劃分成不同用途的區域，有居住區、商業區、工業區和混合區域等。這就成為了一個約束計劃，意味著在這些區域擁有土地的人們出售土地時，要用于劃分區域的用途。比如你擁有一個房子，沒有人能夠改變用途，拆掉它建造一個工廠，那樣會違反區域規定。此外，有區域委員會和聽證會。假使我想把我的房子改成工廠，去向區域委員會表達我的意愿，區域委員會將組織聽證會，我的鄰居們可能會抱怨建工廠會造成交通阻塞、噪音等，他們不想要我改建成工廠。那么，我基本上是建不成工廠的。

　　中國的土地使用很沒有組織，土地可以用于多種用途。此外，雖然有分配土地用途的計劃，但沒有人真的按照計劃行事。

　　記者：剛說到發達國家的經驗，對中國來說，有可借鑒性么？

　　亨德森：問題在于要有一個有效運作的法律體系。

　　在中國，你有規劃，但是規劃是政府制定的，政府實際上是跟企業互動，決定一個新的土地要用于做什么。所以，政府既涉及土地使用規劃又涉及土地使用分配。在政府分配土地用途時，沒有任何約束。有時候雖然有規劃，但他們會干脆忽視規劃的存在。要對出售土地的機構進行約束。應該要遵循規劃，或者說應該要有一個程序，這個程序可以在某些情況下改變規劃。

　　記者：讓市長對市民更負責任，要改變激勵標準，你認為在中國應該設置怎樣的可衡量的政績評價標準？

　　亨德森：在美國的體制下，我們投票給市長時，基本上主要看兩點。

　　一是他在提供公共服務上表現如何，如交通是否管理得好，學校是否運作良好等等，這些都是首要的。

　　二是看他是否擅長給我們的城市帶來工作機會，吸引企業到我們的城市。但是，這是第二位的事情，因為人們認為這些由市場決定，也決定于城市中人們的技能。當然，基礎建設服務某種程度上也需要市長負責。

　　在中國，共產黨在歷史上評判市長的表現時，主要是看增長和經濟機會這一方面，忽略了服務這方面：空氣質量、學校質量、犯罪率、交通管理等，某種程度上這需要改變了。要加入環境的因素。但是要讓市民有機會表達他們的判斷：這是個好市長還是壞市長，還需要很長時間。所謂的市民，不只是擁有戶口的人，而是居住在這個城市中的每一個人，移民不應被看做是移民。

　　記者：你提到城中村應該融入一般住宅，而且合法化，有更多的理由嗎？

　　亨德森：像北京有300個以上的村莊，這引出一個重要的問題：如何將村莊融入城市規劃和城市土地系統。在這些社區，公共服務是如何被提供的，我不太清楚。讓人擔憂的是，像巴西有些地方甚至不在政府的管理之下，而是在其他人的管理之下。這會導致很多問題：怎樣提供干凈的水，解決缺水問題，怎樣組織土地使用。

　　記者：你有研究過美國的這類住宅嗎？

　　亨德森：美國也有不平等、社會不公正這類問題存在，但并沒有這樣的"城中村"。雖然我們有貧窮的社區，但是這些社區和其他一樣，屬于同一個區域系統，同一個用水、教育系統等。中國的問題就是，這些區域沒有融入城市。

　　記者：中國應該取消給窮人提供公共住房保障，而換之以補助嗎？你的理由是？

　　亨德森：我知道中國有一些小的公共住房項目，我不太清楚它們的質量，但是我對它們的理解是，它們代表性地幫助貧困人群。

　　給住房補貼在美國是比較常見的，這是個管理的問題：是公共部門運行更好些，還是私人部門運行更好些。我覺得中國的這個問題與移民有關。像北京或者上海這樣的城市，移民占據總人口的30%以上，他們沒有公共住房，他們的住房條件比較差。

　　在世界范圍內，這都是個難以解決的問題，沒有所謂的"魔法彈"可以解決它。

　　記者：在城市化過程中，那些城市新移民的教育問題該如何解決？

　　亨德森：提升小城市和郊區的教育質量和教育機會。如果你想維持城市的長期健康，應該少關心建立北京或上海這樣的"窗口城市"。不應該通過讓移民的生活條件很悲慘來限制移民，而應該也讓其他城市能夠獲得投資。在首爾，政府客觀地在各處投資，在全國維持一個標準，這增加平等，也使得效率更高。

　　我建議在全國范圍內取消戶口系統，我不認為這個系統能沒問題地持續下去。