3 中國(guó)城市化的鮮明特征

　　3.1 與其他國(guó)家相比，作為以往政策和早期中央計(jì)劃體制的結(jié)果，中國(guó)的城市化有很多鮮明的特點(diǎn)。在這些政策下，中國(guó)的一些宜居城市取得了巨大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。然而，現(xiàn)行的政策結(jié)構(gòu)及城市化的特點(diǎn)正在限制中國(guó)達(dá)到全國(guó)普遍的和諧，而且可能限制中國(guó)未來(lái)可持續(xù)增長(zhǎng)的能力。第4部分的政策改革將討論這些問(wèn)題。

　　城市化程度與城市增長(zhǎng)

　　3.2 雖然城市化成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)主要特點(diǎn)，但1990年-2004年中國(guó)城市人口年增長(zhǎng)率（3%-4%）卻明顯低于一些發(fā)展中國(guó)家在它們經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期一般都能實(shí)現(xiàn)的城市人口增長(zhǎng)率（5%-6%），盡管中國(guó)整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)顯著地快于這些國(guó)家。中國(guó)2008年的城市化水平（45.7%）遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于55%這一與中國(guó)人均真實(shí)收入水平相當(dāng)?shù)某鞘谢健．?dāng)然，由于中國(guó)國(guó)土面積大，從農(nóng)村進(jìn)入城市地區(qū)的人群數(shù)量是空前的，而且?guī)?lái)了管理與公共政策的挑戰(zhàn)。這些數(shù)字表明，中國(guó)沒(méi)有完成城市化。從歷史上看，中國(guó)通過(guò)戶籍制度限制人口流動(dòng)，部分限制了更多人口流動(dòng)帶來(lái)的挑戰(zhàn)。今天，許多相關(guān)限制已經(jīng)放松，人口流動(dòng)增加，但仍然有諸多障礙。接下來(lái)會(huì)討論這個(gè)問(wèn)題。如果這些障礙放松，未來(lái)10年左右，中國(guó)快速的城市化仍會(huì)繼續(xù)。

　　3.3 兩個(gè)因素支撐了"滯后城市化"的看法。首先，中國(guó)城鄉(xiāng)收入差距巨大，接下還會(huì)細(xì)談。其次，與此相關(guān)，大量農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力存在，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)人口的老齡化。農(nóng)業(yè)從業(yè)人口仍然比1978年高。

　　3.4 與其他國(guó)家比較而言，中國(guó)農(nóng)業(yè)部門完全不同的方面是有更高的教育程度。印度51%的農(nóng)業(yè)人口是文盲（小學(xué)以下），25%有中學(xué)及中學(xué)以上學(xué)歷。在巴西，平均教育程度在4年。在中國(guó)，2006年農(nóng)業(yè)普查顯示，61%仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口完成了高中教育。年輕人受教育程度更高。流動(dòng)人口中，2.3%是文盲，70%至少完成了高中學(xué)業(yè)。與其他國(guó)家不同，中國(guó)的農(nóng)村向城市流動(dòng)的人口接受過(guò)教育，可以在現(xiàn)代制造業(yè)中需要的職業(yè)培訓(xùn)中吸收新技能，也為現(xiàn)代市民生活做出貢獻(xiàn)。這是中國(guó)的巨大優(yōu)勢(shì)。硬幣的另一面就是，留在農(nóng)業(yè)部門的人口也可以吸收農(nóng)業(yè)的先進(jìn)技術(shù)。

　　3.5 通過(guò)戶籍制度和其他政策，中國(guó)一直維持了嚴(yán)格的城鄉(xiāng)分割的二元格局，使得農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移比其他國(guó)家更困難。隨著城市化程度的提高，城鄉(xiāng)之間存在高達(dá)3.3倍（2008年）的收入差距，這是表明中國(guó)需要更大的統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)和更多的城鄉(xiāng)移民的一個(gè)最重要的方面。收入的差距折射出生產(chǎn)率的差距。也就是說(shuō)，在考慮技能差距的前提下，從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移一個(gè)勞動(dòng)力能大大提高人均生產(chǎn)率，從而全面提升中國(guó)產(chǎn)出。就經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和相應(yīng)的人力發(fā)展而言，被限制的城市化代價(jià)高昂。

　　3.6 這一差距遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他亞洲國(guó)家，而且在不斷擴(kuò)大，挑戰(zhàn)了庫(kù)茲涅茨假說(shuō)。城鄉(xiāng)收入差距從1995年的2.8倍上升到2008年3.3。中國(guó)似乎遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了城鄉(xiāng)收入應(yīng)該開(kāi)始收斂的警戒點(diǎn)，但收入差距卻仍然繼續(xù)擴(kuò)大。近期的研究報(bào)告表明中國(guó)的城鄉(xiāng)收入差距與城鄉(xiāng)生產(chǎn)率差距相當(dāng)，農(nóng)村勞動(dòng)力的邊際生產(chǎn)率通常較低。這種差距解釋了為什么中國(guó)的收入不平等是亞洲最高的。但是中國(guó)的城鄉(xiāng)差距也同時(shí)意味著，通過(guò)進(jìn)一步的城市化，使人們從低生產(chǎn)率的農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到高生產(chǎn)率的城市部門就業(yè)，國(guó)民收入增加還有巨大的潛力。

　　城市數(shù)量眾多、人口不足

　　3.7 和其他大國(guó)如巴西或美國(guó)相比，中國(guó)的城市化是高度本地化的，長(zhǎng)距離長(zhǎng)距離人口遷移很少。2003年，只有3500萬(wàn)-4000萬(wàn)農(nóng)村移民跨省流向城市，占城市人口的6%-7%。在20世紀(jì)90年代，中國(guó)半數(shù)新增的城市人口只是簡(jiǎn)單地由當(dāng)?shù)刂匦乱?guī)劃將農(nóng)村劃為城市而實(shí)現(xiàn)的；移民高度本地化的結(jié)果是分散的城市化，這使得中國(guó)大多數(shù)城市的規(guī)模太小而不能有效利用城市集聚經(jīng)濟(jì)，限制了城市生產(chǎn)力的提高和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。如下頁(yè)圖1所示，相對(duì)于其他國(guó)家，在2000年，中國(guó)人口在100萬(wàn)到1200萬(wàn)的大城市的數(shù)量明顯較少。雖然中國(guó)有規(guī)模尚可的大城市，如上海、北京、廣州，但研究表明，在1997年很多地級(jí)城市只有有效規(guī)模的一半。這類城市的規(guī)模擴(kuò)大一倍可以使其單位勞動(dòng)力的實(shí)際產(chǎn)出增長(zhǎng)20%-35%。雖然一些城市在過(guò)去幾年經(jīng)歷了大規(guī)模的人口流入，但中國(guó)總體仍是城市數(shù)量眾多、人口規(guī)模不足。

　　城市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

　　3.8 與城市人口規(guī)模不足相伴而生的是城市產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化程度不高。歷史上，中國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)使大多數(shù)城市都鼓勵(lì)發(fā)展門類繁多的制成品生產(chǎn)，且一般是不經(jīng)濟(jì)的小規(guī)模生產(chǎn)。在大國(guó)，中小規(guī)模的城市趨向于高度專業(yè)化（如生產(chǎn)鋼鐵、汽車、紡織品和其他產(chǎn)品）。市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)向一種產(chǎn)業(yè)或一些內(nèi)在相關(guān)的產(chǎn)業(yè)集中，以充分利用生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。較大的城市有更廣泛的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而且更加專注于高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和商品與金融服務(wù)。不過(guò)，它們?nèi)匀皇菍I(yè)化的。中國(guó)正在向這個(gè)方向快速發(fā)展，并且很多無(wú)利可圖的本地生產(chǎn)線被放棄。然而很多城市繼續(xù)支持本地那些幾乎不具比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)或生產(chǎn)規(guī)模低于最小經(jīng)濟(jì)規(guī)模的國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)。

　　3.9 中國(guó)正處在制造業(yè)應(yīng)該從大城市向中小城市分散的發(fā)展階段。雖然這種分散正在發(fā)生，但卻受到阻礙。城市領(lǐng)導(dǎo)人基于他們受到的訓(xùn)練和經(jīng)驗(yàn)，往往偏好于制造業(yè)，同時(shí)他們也有財(cái)政上的動(dòng)因愿意繼續(xù)保有制造業(yè)，因?yàn)檫@可以分享制造業(yè)產(chǎn)生的增值稅，盡管服務(wù)業(yè)能夠產(chǎn)生營(yíng)業(yè)稅。擁有更多權(quán)力和資源的行政等級(jí)較高的城市，利用不平等的優(yōu)勢(shì)吸引制造業(yè)及建立產(chǎn)業(yè)園招商引資，而此時(shí)它們恰恰應(yīng)該更關(guān)注服務(wù)業(yè)的發(fā)展。這一點(diǎn)阻礙了制造業(yè)分散的進(jìn)程和中型城市的發(fā)展。

　　3.10 對(duì)非常大的城市而言，最根本的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是商業(yè)服務(wù)和金融部門，但在中國(guó)這些部門很小（盡管在快速成長(zhǎng)）。許多商業(yè)服務(wù)活動(dòng)（如廣告）最近才從政府的廣泛控制下解放，但其他活動(dòng)（如法律和金融服務(wù)）仍在嚴(yán)格的監(jiān)控之下。透明的、自治的法律和金融體系的缺乏，是在中國(guó)出現(xiàn)像東京、倫敦或紐約這樣的國(guó)際化大城市的主要障礙。

　　雙重隔離：城市移民的生活狀況

　　3.11 與其他發(fā)展中國(guó)家相比，在中國(guó)，從農(nóng)村流向城市的移民因政策的原因而受到歧視，導(dǎo)致城市社會(huì)的二元性。農(nóng)村的移民或者被拒絕享受基本的公共服務(wù)，或者只能在很高的成本上得到低質(zhì)量的服務(wù)。他們沒(méi)有資格參與基本的職業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目，而且大多數(shù)沒(méi)有參與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)保險(xiǎn)（失業(yè)、健康、意外）和社會(huì)保障計(jì)劃。

　　3.12 不容忽視的是，在許多發(fā)展中國(guó)家中，即使沒(méi)有官方認(rèn)可的歧視，移民也要忍受糟糕的城市生活條件和隨之而來(lái)的問(wèn)題以及社會(huì)動(dòng)蕩。而中國(guó)的情況則因兩個(gè)關(guān)鍵的不同而更加惡化。

　　3.13 盡管國(guó)務(wù)院最近制定了政策措施，但在其他國(guó)家中移民可享受的一些基本福利--移民的孩子們?cè)瓌t上可得到與其他居民同等的受教育機(jī)會(huì)、移民自身接受職業(yè)培訓(xùn)--在中國(guó)仍然得不到。因?yàn)橹R(shí)積累是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)，所以，缺乏高質(zhì)量、價(jià)格合理的教育也是對(duì)以后的勞動(dòng)力質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面增長(zhǎng)。

　　3.14 在發(fā)展中國(guó)家，大部分農(nóng)村向城市的移民被看作永久性的移民；然而在中國(guó)，過(guò)去政策的一個(gè)隱含前提是，移民是暫時(shí)性的或"候鳥(niǎo)式"的，盡管移民完全融入城市的長(zhǎng)期趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)。由此引出了重要的問(wèn)題。一個(gè)問(wèn)題是，移民在城市中安家投資的機(jī)會(huì)受到限制，因?yàn)樗麄冊(cè)谵r(nóng)村的財(cái)產(chǎn)不能轉(zhuǎn)移，而且他們沒(méi)有進(jìn)入城市信貸市場(chǎng)的資格。在其他國(guó)家，移民可以自由地賣出他們?cè)谵r(nóng)村的土地和他們?cè)诋?dāng)?shù)剞r(nóng)村企業(yè)擁有的股份。然而，正如后面將要討論的那樣，在中國(guó)卻不是如此。這種財(cái)產(chǎn)的不可流動(dòng)性影響了移民將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移到城市以購(gòu)買住房、開(kāi)辦企業(yè)、融入城市社會(huì)的能力。在許多其他國(guó)家中，雖然當(dāng)移民流向城市時(shí)一開(kāi)始可能租房，但一般他們很快就搬到自有的房子里。比如在巴西，屬于全國(guó)人均家庭收入最低的20%部分并且在20世紀(jì)90年代遷移到城市的移民中，有60%的人到2000年時(shí)已經(jīng)有了自己的城中住所。

　　城市的治理機(jī)制

　　3．15 中國(guó)的市長(zhǎng)好像是他們城市的CEO。上級(jí)政府給他們確定考核標(biāo)準(zhǔn)、下達(dá)業(yè)績(jī)目標(biāo)，他們對(duì)業(yè)績(jī)負(fù)責(zé)。大多數(shù)市長(zhǎng)的精力集中在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展問(wèn)題上，而對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)注來(lái)源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。在一個(gè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系中，資源配置取決于市場(chǎng)力量而不是市長(zhǎng)，而且市政府的本來(lái)角色是服務(wù)市民，包括提供好的學(xué)校、防止犯罪、維護(hù)公園、清潔街道、提供潔凈水、污水處理和排水系統(tǒng)等。在大多數(shù)國(guó)家這些幾乎是當(dāng)?shù)卣娜恐С鲰?xiàng)目。

　　城市的行政層級(jí)：傾斜

　　3.16 中國(guó)的城市體系在一個(gè)嚴(yán)格的直轄市、省會(huì)城市、其他地級(jí)城市和縣級(jí)市的行政層級(jí)上運(yùn)作。這有兩個(gè)特點(diǎn)：第一，較高級(jí)別的城市"監(jiān)督指導(dǎo)"較低級(jí)別的城市；第二，較高層級(jí)的城市享有更大的決策自主權(quán)、更多公共財(cái)政資源、更容易得到交通方面的便利。許多小城市和農(nóng)村地區(qū)沒(méi)有足夠的財(cái)力投資公共服務(wù)。較大的城市看起來(lái)更容易得到"預(yù)算外"收入，而且有些得到了中央政府明顯的高水平的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資。2009年7月發(fā)表的一項(xiàng)研究表明，最富有的5個(gè)省份的公共開(kāi)支比重是最窮省份的3倍。

　　3.17 而在世界很多地方，由空間上不重疊的管轄權(quán)定義了一般目標(biāo)政府和特殊目標(biāo)政府。不同管轄權(quán)之間，一般目標(biāo)政府享有同等的權(quán)力，特殊目標(biāo)政府也一樣。因此，地方政府負(fù)責(zé)提供哪些具體服務(wù)是清楚界定的，不同地方政府在公平的基礎(chǔ)上競(jìng)爭(zhēng)資源。當(dāng)然，全國(guó)或省級(jí)政府可能在實(shí)踐中進(jìn)行干預(yù)，以照顧首都或其他精英聚集的城市。但一般而言，總的趨勢(shì)是使所有的城市，無(wú)論大小，都能夠在平等的基礎(chǔ)上競(jìng)爭(zhēng)。

　　3.18 更進(jìn)一步講，在中國(guó)城市層級(jí)體系里，層級(jí)頂端城市里的企業(yè)更容易得到國(guó)內(nèi)資本和外國(guó)直接投資（FDI）。研究表明，中國(guó)資本投資回報(bào)率在小城市和農(nóng)村地區(qū)更高，這一不尋常的特點(diǎn)表明，在受到優(yōu)待的地區(qū)投資相對(duì)過(guò)度。研究更進(jìn)一步表明，在中國(guó)處于層級(jí)頂部的城市不是天生比其他城市更有生產(chǎn)力。但是銀行領(lǐng)域和資本市場(chǎng)缺乏全面改革表明，資本分配不是按照市場(chǎng)準(zhǔn)則進(jìn)行的情況很普遍。

　　3.19 很有趣，資本大量分配到城市體系最高端。

　　3.20 這種偏愛(ài)會(huì)導(dǎo)致什么問(wèn)題呢？首先是資本配置不當(dāng)。比如，在存在高回報(bào)的投資機(jī)會(huì)時(shí)，把資本投入到低回報(bào)的活動(dòng)中。第二個(gè)問(wèn)題則更隱秘：在很多發(fā)展中國(guó)家，偏愛(ài)政策導(dǎo)致國(guó)家首都或精英城市有更好的工作機(jī)會(huì)和公共服務(wù)水平，因而過(guò)多的移民被吸引到這些城市。移民對(duì)金錢的追逐通常會(huì)造成一個(gè)過(guò)度擁擠、管理很差的超大城市，生活質(zhì)量很低。在中國(guó)，以前的移民管制導(dǎo)致移民流向本地的小城鎮(zhèn)。隨著管制放松，這一模式改變了。比如，在1996年-2001年期間，省會(huì)和直轄市人口的增長(zhǎng)率（包括居住6個(gè)月以上的移民）是其他地級(jí)市的2倍和縣級(jí)市的4倍。雖然其中的一些城市仍然能夠吸納外來(lái)移民并從人口增長(zhǎng)中受益，4個(gè)直轄市和一些省會(huì)城市的規(guī)模卻已經(jīng)接近超大型城市了。而且，移民不會(huì)必然地選擇流向其人口增長(zhǎng)能給中國(guó)帶來(lái)最大收益的那些城市，而是選擇在層級(jí)制度中有特權(quán)的城市。