問題二

　　哪些主體可提起訴訟？

　　原告主體資格是確立公益訴訟制度首要的、核心的問題。從公益訴訟的目的和性質看，似乎不應該進行過于嚴格地限制，但是為了避免濫訴，需要對當事人的主體資格進行一定的界定、限制。

　　公益訴訟在世界各國司法實踐中一個最突出的問題就是訴權濫用。早期各國法律無一例外都對起訴人資格作了嚴格的限制，即起訴之人必須是有直接利害關系的人。后來隨著社會的發展，這種嚴格的限制顯然已不能滿足訴權的充分發揮，起訴資格的放寬在各國已成趨勢。也正是這種資格的放寬，使公益訴訟人參與訴訟成為可能。

　　立法第一次審議稿中的規定。全國人大常委會法制工作委員會于2011年10月24日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議上提交的《中華人民共和國民事訴訟法修正案(草案)》第八條為:增加一條，作為第五十五條:“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟。”這一稿的要點體現在三個方面:一是案件范圍采取列舉加概括的開放形式；二是在起訴主體上限定為有關機關和有關社會團體；三是這一條規定在“當事人”章節中。

　　立法第二次審議稿中的規定。全國人大法律委員會于2012年4月24日向全國人大常務委員會提交的《中華人民共和國民事訴訟法修正案(草案)》第九條為:增加一條，作為第五十五條:“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關社會團體可以向人民法院提起訴訟。”立法第二次審議稿，相比前稿，在起訴主體上做了進一步限縮，僅限于法定的兩類主體:法律規定的機關、法律規定的有關社會團體。這樣規定的目的是使公益訴訟在我國適度開展，有序進行。

　　立法第三次審議稿中的規定。在上常委會之前的法律委員會上，法工委提交的修改草案寫的是“法律規定的機關和有關社會組織”。請注意，這一稿將第二稿中的“有關社會團體”修改為“有關社會組織”，目的是適度放寬范圍，因為“有關社會組織”的范圍比“有關社會團體”的范圍要寬泛。這一修改在法律委員會上引發了熱烈的討論，結果將“有關社會組織”修改為“有關組織”。提請常委會審議的第三次審議稿采納了這個意見，直到通過。“有關組織”比“有關社會組織”的范圍更寬泛，這充分體現了立法機關的開明和進步。對于新民事訴訟法第五十五條“法律規定的”這個定語的理解，肯定是限定了“機關”。對于其是否也限定了“有關組織”，可以作這樣的理解，但也可以進行研究。符合這一規定的主體提起公益訴訟，不受一般起訴條件即民事訴訟法第一百一十九條第一項規定的“與本案有直接利害關系”的限制。對于“機關”和“有關組織”提起公益訴訟的主體資格應當有規范可依。比如，《環境保護法》的修改已經進行了一審，對于哪些機關和組織可以成為公益訴訟的主體應在修改時統籌考慮。

　　問題三

　　案件范圍如何設定？

　　目前，損害社會公共利益的突出問題:一是通過非法手段侵害、破壞、浪費公有資產，特別是國有資產嚴重流失等事件層出不窮，數額越來越大；二是壟斷、限制競爭、不正當競爭、侵犯消費者權益，價格違法等公益違法行為；三是環境污染等各類公害事件。

　　新民事訴訟法第五十五條采取不完全列舉的方式，將污染環境、侵害眾多消費者合法權益兩類突出的侵害社會公共利益行為納入公益訴訟范圍，并加以“損害社會公共利益的行為”這一概括形式予以補充，確定了較為明晰、完整的公益訴訟案件范圍。這不僅對社會各界關注的熱點問題做出了積極回應，也為司法機關在法律實施過程中不斷完善公益訴訟制度留有余地，可操作性較強。

　　在審判實踐中，確定公益訴訟的案件范圍需要注意以下兩個問題:一是只有污染環境、侵害眾多消費者合法權益的行為損害公共利益時，才可基于維護社會公共利益提起公益訴訟。如果污染環境、侵害消費者合法權益的行為涉及某些個體的利益，基于維護個體利益提起的訴訟，則不屬于本條公益訴訟的范圍，而屬于一般普通民事訴訟即私益訴訟。二是可以提起民事公益訴訟的案件包括但不限于“污染環境”、“侵害眾多消費者合法權益”兩類案件，其他社會公共利益受到侵害的，如國有資產的侵害、不正當競爭的侵害亦可根據這條規定救濟。