隨著政府采購的不斷推進，政府工程投資項目已經逐步納入政府采購集中采購范圍，并在政府采購總量中占有很大比重。在一些地區的政府投資領域，已經開始引入“代建制”制度。如何將“代建制”納入政府采購集中采購范圍，充分運用政府采購這一公開、公平、公正的平臺選擇代建單位，并對工程項目進行有效的管理，是筆者本文要探討的問題。  

　　一、“代建制”的起源和定義  

　　項目“代建制”最早起源于美國的建設經理制（CM制）。CM制是業主委托建設經理來負責整個工程項目的管理，包括可行性研究、設計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用。建設經理作為業主的代理人，在業主委托的業務范圍內以業主名義開展工作，如有權自主選擇設計師和承包商，業主則對建設經理的一切行為負責。  

　　現行“代建制”是指政府通過招標的方式，選擇社會專業化的項目管理單位（代建單位），負責項目的投資管理和組織實施工程建設工作，項目建成后交付使用單位的制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責。“代建制”的特點是：項目建設人與項目使用人分離，由項目出資人委托有相應資質的項目代建人對項目招投標和勘察、設計、施工、監理等建設全過程進行組織管理，項目竣工后交付使用人的項目建設管理行為。 

　　二、現行“代建制”的發展進程  

　　從二十一世紀初起，在政府投資項目已經開始推行“代建制”。2001年上海市建委發布《關于推進政府投資項目建設管理體制改革試點工作的實施意見》，試點范圍涉及水務局、市政局、綠化局、環衛局、交通局、住宅局等單位。2004年國務院發布《國務院關于投資體制改革的決定》，明確“對非經營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。”財政部也很快推出“財政部關于加強政府投資項目代建制財政財務管理有關問題的指導意見”，對實行代建制后有關預算申報、編制和下達及建設資金撥付和監督檢查等作了規定。此后，上海，北京、浙江等省、市也相繼出臺了各項規定以確保代建制的推行，但進展比較緩慢。

　　三、政府投資項目管理現狀及分析  

　　長期以來政府對直接投資的項目管理方式實行“財政投資，政府管理”的單一模式，這就造成了以下幾個主要方面的問題：  

　　（一）政府投資項目管理缺少專業化管理。政府投資項目種類較多，有的工程具有很強的專業性，也有很強的綜合性，建設過程中需要進行質量控制的環節很多，非專業部門管理效果不佳，工程質量難以保證。政府部門往往是上一個投資項目，就組建一個臨時的基建班子或建設指揮部，由于缺少管理專業人員，加上沒有管理經驗的積累，對施工過程難以進行有效的管理和控制。  

　　（二）政府投資項目“三超”現象仍很普遍。目前的政府投資項目投資和建設的主體基本上合二為一，缺少投資約束機制，缺乏有效的外在管理和制約手段。而政府投資項目特別是公益性項目資金主要來源于財政性資金，資金是無償撥付和使用的。因此，政府投資項目往往會出現預算超概算、決算超預算、投資超計劃的“三超”現象。  

　　四、逐步在政府投資項目推行“代建制”

　　為了進一步提高政府投資項目的建設管理水平和投資效益，規范和完善政府投資項目建設流程，加強從決策、建設、資金計劃安排到竣工驗收的全過程管理，減少“三超”現象的發生，保證政府投資項目的質量，筆者認為可以逐步在政府投資項目逐步推行“代建制”。實施代建制應明確以下若干問題：  

　　（一）代建項目的范圍。

　　凡由國家各級政府批準的機關、事業單位，使用財政性資金進行的基本建設項目，其項目投資額在規定額度以上且建設單位沒有自行管理建設能力的建設項目，可實行代建制。投資限額可由政府相關職能部門確定。 

　　（二）代建制的形式。

　　可采取兩種代建形式：全過程代建，即代建單位根據批準的項目建議書要求，對工程的可行性研究或初步設計及建設管理至竣工驗收實行全程管理；階段代建，代建單位根據批準的初步設計，對項目建設管理至竣工驗收實行階段管理。考慮到項目前期工作區域化因素，由建設單位運作更為便捷、經濟，建議代建形式以階段代建為主。 

　　（三）代建單位的確定。
　　
　　政府投資代建項目的代建單位應通過招標確定。按照政府采購集中采購目錄和限額標準，將選擇代建單位作為服務類項目納入政府采購軌道，通過市場充分競爭來確定代建單位。需要明確規定的是，代建單位作為業主代表具有相對獨立性，不能與相關的設計、施工等企業存在資產和其他利益關系，更不能兼做施工單位。代建單位確定后，建設單位應當和代建單位簽訂項目委托代建合同。明確代建項目的范圍、形式，雙方的權利、義務等法律關系。

　　（四）代建費用的列支。

項目代建單位的代建管理費用通過招標確定后報財政部門審核后由財政集付中心集中支付，其費用列支比照基建財務制度規定的建設單位管理費標準，按實際發生數計入項目建設成本。建設項目實行代建制后，除使用單位前期工作發生必要的費用經批準可列支外，任何單位不得再列支建設單位管理費。

　　（五）代建單位的職責。

代建單位的主要職責是：1、組織施工、監理、設備采購的招投標。2、對施工單位、監理單位的日常管理工作。3、對工程項目質量的監管和驗收。4、統計資料的填報工作。6、工程的全部檔案資料的收集、管理和歸檔工作。7、工程收尾和保修期間的工作。

　　五、實行“代建制”存在的誤區

　　由于“代建制”起步不久，許多做法需要進一步規范。一些項目在實行“代建制”過程中，存在下列錯誤做法必須予以糾正：

　　1、建設單位隨意指定代建單位。一些建設單位未按照法律法規的有關規定通過招標等市場競爭方式選擇代建單位，而是由某個人或者建設單位隨意指定代建單位。這種做法違背了《政府采購法》、《招標投標法》以及其他法律法規的有關規定，也會因暗箱操作可能產生腐敗行為。

　　2、代建單位兼做工程施工。由于一些建設單位對“代建制”制度概念模糊，讓代建單位既承擔項目建設管理，又承接項目施工建設，即所謂的“交鑰匙”工程。這種管理和施工同為一體的做法不符合建設部關于“項目管理企業不得有‘與受托工程項目的施工以及建筑材料、構配件和設備供應企業有隸屬關系或者其他厲害關系；在受托工程項目中同時承擔工程施工業務’行為”的有關規定，并會對項目的投資控制、施工質量造成十分消極的影響。

　　“代建制”以政府購買服務的方式通過市場競爭選擇具有專業資質的管理公司代理政府投資項目管理。它能有效克服政府投資項目由政府部門直接管理而產生的弊端，有利于提高建設項目專業化管理水平，減少直至杜絕政府投資工程項目“三超”現象的發生。在政府投資項目實行“代建制”中，建設單位要嚴格按照法律法規的相關規定執行，政府有關監管部門要依據法律法規賦予的職權加強監督管理，使 “代建制”制度得以健康發展。